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协商民主理论视野下的征收拆迁协商
2020年11月16日 10:28 来源:《行政管理改革》2020年第10期 作者:杨守涛 姚震 字号
2020年11月16日 10:28
来源:《行政管理改革》2020年第10期 作者:杨守涛 姚震
关键词:协商民主;征收拆迁协商;征用权

内容摘要:

关键词:协商民主;征收拆迁协商;征用权

作者简介:

  [摘要] 作为实现党的领导的重要方式,协商民主是征收拆迁工作应有之义。在征收拆迁工作中,有必要优先协商、充分协商,以发挥协商民主的促进作用。然而,就目前实际情况来看,尽管征收拆迁协商已有丰富实践经验,但也面临严峻挑战。主要体现为协商意愿不强、协商深度不够、协商合作不优、协商环境不佳。为进一步做到优先协商、充分协商,以便更好发挥协商民主在征收拆迁工作中的重要作用,需要从把握边界、完善程序、提升素养、引导群众四个方面健全完善协商机制。

  [关键词] 协商民主;征收拆迁协商;征用权

  [作者简介] 杨守涛,中共北京市委党校(北京行政学院)领导科学教研部副主任、副教授、硕士生导师;姚震(通讯作者),自然资源部中国地质调查局发展研究中心副研究员。

  [基金项目]北京市社会科学基金重点项目“北京基层协商民主经验研究”(19ZGA002);北京市委党校首都高端智库项目“特大城市成片拆迁地区市民协商机制建设”(880113)。

  引言

  作为一种广受关注的现代政治理论,协商民主在我国和西方有着不同的形成和发展过程。我国的协商民主是“社会主义民主政治的特有形式和独特优势”“源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”。[1]目前,在协商民主的实践运用中,也涉及到征收拆迁工作。党和政府相关政策文件多次间接或直接地提及征收拆迁的协商机制。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确强调,乡镇、街道要“围绕本地城乡规划、工程项目、征地拆迁以及群众反映强烈的民生问题等,组织有关方面开展协商”。同时,在征收拆迁实践中,尽管多数人都感受到了协商的困难和问题复杂性,但都不否认协商是必不可少的工作方式,甚至有了“去协商,往往很难协商得通,但不去协商还能怎么办呢”的感慨。还有研究者提出,“破解拆迁难题与完善基层协商民主密切相关”。[2] 

  本文在梳理相关文献资料的基础上,主要采取个别深度访谈、集体座谈研讨、实地观察走访、问卷等方法开展调查研究。截至目前,已对涉及征收拆迁工作的相关住建部门、重大项目指挥部办公室、房管部门、征收拆迁部门、建设工程实施方、乡镇(街道)、村(居)开展调研近7个月,包括个别深度访谈10次、集体座谈研讨10次、实地观察走访17次、微信征集初稿修改意见6人/次、专家集中指导初稿座谈1次、稿件再修改意见征集2人/次;此外,发放问卷590份、回收572份,有效问卷560份。

  一、文献梳理与评价

  在本文中,协商民主在征收拆迁工作中的运用简称征收拆迁协商。尽管征收拆迁协商既是政策要求,也是现实需要,但关于它的研究并不多见,目前的有限文献主要涉及四个基本问题。

  首先,间接讨论征收拆迁协商是什么。征收拆迁协商究竟意味着什么,现有文献并没有直接而明确地讨论。有的文献通过强调“以协商化解拆迁矛盾”或类似简略观点的方式间接提及征收拆迁协商的内涵。[3]有的则在对协商民主这种公共事务治理方式作简要阐述后,结合研究对象间接提及征收拆迁协商。如一篇讨论旧城改造的文章指出,“‘协商’活动贯穿整个改造过程” 。[4] 

  其次,指出征收拆迁协商是必要的,也是可能的。征收拆迁工作,本身就内含了公权力与群众权利之间的对立统一。[5]在公益性征收拆迁中,必然伴随着对土地的公共需要与土地上生产生活的群众对自身私人财产权的保护之间的矛盾。[6]而目前,没有一种制度设计在征收拆迁中能很好地同时满足各方主体的需求,需要静态前置制度和动态政治互动制度的共同改进,其中动态政治互动制度的改进就需要运用协商民主。[7]同时,协商民主的运用也是可能的,因为征收拆迁事务多数是以物质利益为核心的事务,这决定了它具有很高可能性通过协商的方式沟通解决。[8] 

  再次,强调征收拆迁协商的艰难性。尽管征收拆迁协商是必要的和可能的,但付诸实践却是相当艰难的。有文章列举了利益主体碎片化、“钉子户”问题、不可信性三个方面的难题。[9]而且,在某种意义上,征收拆迁协商过程也是一个议价过程。随着时间推移,议价过程的迟滞将会造成最终交易价格的提高,抬高征收拆迁成本。[10] 

  最后,提出更好地进行征收拆迁协商的对策建议。针对征收拆迁协商难题,目前也有一些研究提出了应对建议。一些研究围绕某一个点专门讨论,比如一篇文献基于不完全信息的角度认为,政府部门要充分掌握被征收拆迁对象的信息,提出的方案才能让各方都接受而避免冲突。[11]一些研究则提出了包括更多内容的对策建议,主要有两类。第一类是在协商范畴内作分析,比如前述那篇讨论旧城改造的文章提及了赋予平等协商地位、整体规划协商流程、搭建中间社会组织协商平台、制定促成行动的制约性协议四点建议。[12]第二类则突破了协商范畴,进行了更宽视角的分析,比如一篇博士论文在讨论某镇案例后提出完善法律法规、提高农民的文化资本、落实农民的话语权、公共领域要坚持科学民主决策、发挥大众传媒的作用、发挥基层党组织的领导作用等建议。[13] 

  以上研究成果具有显著的实践意义与理论价值,为本文研究的开展提供了重要理论参考和文献支持。但由于立意需要有所聚焦、整体研究氛围的不成熟等客观原因,这些文献也为本研究的开展预留了可拓展讨论的空间。第一,间接而简略地阐述的研究较多,直接而明确地提及在征收拆迁中运用协商民主的研究较少。第二,对征收拆迁中运用协商民主的意义和必要性阐述不够。第三,对征收拆迁协商艰难性的多数讨论,实际上是在讨论征收拆迁本身的困难,对策建议的体系性、逻辑性、可操作性也有待加强。

  二、征收拆迁需要协商民主

  协商是征收拆迁过程中一个重要的补充工作形式,是指在党的领导下,征收拆迁工作相关主体之间以理性对话为基础的商量过程,包括政府各部门间的协商、政府相关部门与建设单位等机构间的协商、各部门及机构与被征收拆迁对象间的协商、各部门及机构与被征收拆迁对象及其他群众代表都参与的协商等多个层次。在多层次的协商中,以后面两个层次为主,且第三个层次最为常见。而第三个层次既有与个体或部分被征收拆迁对象的协商,也有与特定项目全部被征收拆迁对象的协商。为使征收拆迁工作更为顺利地进行,需要在有限时间内优先协商、充分协商。

  第一,征收拆迁工作本身具有协商属性。征收拆迁本质上是征收拆迁组织者、被征收拆迁对象、征收拆迁实施方等若干主体之间的一种互动,是伴随着征收拆迁而来的高额利益的一种分配及平衡,是对人民内部矛盾的有效和妥善处理。多主体互动、利益分配与平衡、矛盾处理的特征都表明,征收拆迁工作本身就内含了对沟通以及对话的需要,也就是征收拆迁工作本身具有协商属性。这种属性,决定了协商在征收拆迁工作中即便不能成为决定成败与否的关键因素,至少也是必不可少的。

  第二,在征收拆迁工作中运用协商,是党和政府有关政策的要求。综览我国涉及征收拆迁的系列政策文件可以发现,最早的代表性文件应该是1953年政务院公布的《国家建设征用土地办法》。自此至今,先后印发过若干政策文件,这些政策文件都或多或少、直接或间接地提过一些关于协商的原则性主张。包括早期《国家建设征用土地办法》中的“向群众进行解释”“商得当地人民委员会和土地所有者的同意”等提法,也包括现行《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“组织由被征收人和公众代表参加的听证会”“房地产价格评估机构由被征收人协商选定”等内容。此外,党的十八大以来的一些政策文件还明确提出将协商民主运用于征收拆迁工作,如引言中提及的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的有关规定,又如民政部《关于深入推进城乡社区协商工作的通知》将征地拆迁纳入协商目录。虽然以上政策内容都是一些原则性要求,但至少说明在征收拆迁中运用协商是党和政府有关政策的要求。

  第三,在征收拆迁工作中运用协商,是做好征收拆迁工作本身的现实需要。首先,要形成一个质量优、各方认同度高的征收拆迁方案,就必须全面、准确、真实、细致地考虑征收拆迁工作方方面面,而这些都需要协商的过程,需要通过协商汇集各方视角与智慧。特别是在一些具体问题没有政策明确说明的时候,更要发挥好协商民主的作用,以便最终形成好的征收拆迁方案。其次,深入而有效的协商,可以让征收拆迁的实施阻力尽可能小、过程更顺畅,从而让征收拆迁的整体效率更高。再次,深入而有效的协商还能尽量减少征收拆迁工作结束后的各种衍生问题,确保后征收拆迁工作的顺利进行。

  第四,在征收拆迁工作中运用协商,是人本拆迁的体现,是在贯彻“以人民为中心”的发展思想。调研中,一个普遍的说法是,“人民群众民主意识、法治意识、权利意识都增强了”。他们对自身的合法合理利益、对自身受重视受尊重的情况更加在乎。那么,他们的各种意识,以及他们所在乎的方方面面,必然有恰当和不恰当之分。恰当与否,需要通过协商来辨明。另外,协商的过程,本身也是一个尊重的过程。所以,调研中有人提出,“协商,至少代表了我们对他们的尊重,我们在以他们为本、以他们为中心”。

  第五,在征收拆迁工作中运用协商民主,也是国际上通行的做法。一些普遍实行土地私有制度的西方国家,土地私有制度并没有否认国家对土地的征用权。正如奥格斯所指出的:“从来没有哪个制度否认过政府的征用权”。[14]不过,综观西方国家的征收拆迁工作,在程序上都特别强调与协商民主相关的一些要求,比如对征收拆迁公益性的论证,以及普遍存在的征收拆迁听证。尽管西方国家土地是私有的,这和我国土地国有或集体所有不一样。但在土地征用过程中,体现于公益性论证、听证等实践中的协商理念与协商思维甚至是一些具体协商方法,和我国对征收拆迁工作中运用协商的强调是有相通性的。

  三、征收拆迁中运用协商民主面临的挑战

  目前在征收拆迁实践中,协商民主的运用已广泛存在。比如北京市顺义区“棚改党群议事厅”、成都市棚改中依托“自治改造委员会”的居民自治改造、大连市甘井子区棚改中的“专家论证、集体决策”,都体现了丰富的协商民主因素。这些实践虽然还不是很成熟,但却代表着迈向成熟征收拆迁协商的重要进程。更重要的是,这些实践也在促进征收拆迁顺利进行方面发挥了重要作用。然而,征收拆迁协商也面临着一个严峻问题,即遭遇挑战而有效性不高。

  (一)征收拆迁协商意愿不强

  征收拆迁协商意愿,指征收拆迁中各相关方在面对分歧甚至矛盾时,是否愿意优先沟通对话、是否愿意借助沟通对话以促进分歧与矛盾解决。这种意愿的有无及强弱,将在很大程度上决定征收拆迁协商能不能发起,也会在很大程度上影响后续的征收拆迁协商效果。然而,目前的征收拆迁协商意愿总体上不强。在问卷调研中,关于“在征收拆迁中,您愿意协商吗”这一问题,选择“非常愿意”“愿意”“不愿意”“坚决不协商”者各占百分比为15.33%、29.67%、32.33%、22.67%。这一情况,可以通过图1直观展示如下。选择“不愿意”和“坚决不协商”者所占百分比之和竟高达55%。  

  概括而言,征收拆迁协商意愿不强的情况,主要表现为两点。一方面,少部分被征收拆迁对象无心协商、倾向于“耗着”,在一些事关大工程、大项目中往往更是如此。另一方面,就征收拆迁相关实施方来说,一些人因受以往工作中的成见或先入为主的偏见影响,觉得即便自己想协商群众也不愿协商、认为自己一厢情愿促进协商是徒耗精力。

  (二)征收拆迁协商深度不够

  协商深度所描述的,是征收拆迁中借助协商的方式呈现出来的信息程度。从简单的表达诉求与表明主张,到更进一步的阐述诉求与主张背后的深层次理由,再到说清这些理由的合理合法性与现实可行性,征收拆迁协商深度不断提高。成功的征收拆迁协商,必然是有深度的。可现实中,在有协商意愿、能发起协商的征收拆迁工作中,有时也难以深入协商。关于“根据您的征收拆迁协商经历,目前的协商主要达到了什么目的”这一问题,选择“了解到对方要什么或能给什么”“了解到对方要或给的理由”“了解到要或给的合理合法性与现实性”和“其他”者各占百分比为41.67%、31.33%、9%、18%。这一情况,可以通过图2直观展示如下。  

  上述数据表明,目前的征收拆迁协商,通常只是“了解到对方要什么或能给什么”,更深入的情况则比较少。征收拆迁协商深度不够的主要体现有两点:一是,已发起的协商难以继续,常因诉求被认为极不合理或能给出的条件被认为不够理想而中止,甚至陷入僵局;二是,协商中往往只了解到要什么、能给什么,却很少深入到为什么要、为什么只能给那么多,触及到所要的所能给的及其合法合理性辩驳的情况更是少之又少。

  (三)征收拆迁协商合作不优

  征收拆迁协商的成功,需所涉及到的各方主体有合作精神与协作行动。这种合作精神与行动,首先要在各类主体内部发挥作用、形成理性的一致,才有助于各类主体间的理性沟通与讨论。目前的现实情况是,无论是在被征收拆迁对象内部,还是在相关实施方,以及媒体与观察和评价人士那里,协商合作都存在问题。调研数据显示,关于上述三方面,勾选“很高”和“高”所占百分比之和分别是57%、59%、30%。其中,第三方面的情况最不乐观,勾选“很高”“高”“不高”和“很难”者各所占百分比为13%、17%、45%、25%。这一情况,可以通过图3直观展示如下。  

  合作不优主要体现为:一方面,被征收拆迁对象协商合作不优,家庭矛盾、邻里矛盾、利益群体分化等因素往往导致难以形成理性认识;另一方面,相关实施方协商合作不优,政策宣传解释口径的一致、补偿与补助及奖励标准的坚守等时常受影响;再一方面,部分媒体与观察和评价人士的选择性、不完整性报道与言论,形成了对抗而非对话氛围。当然,被征收拆迁对象与政府部门及其他相关实施方之间的合作不优,则是不言而喻的。这在前述讨论协商意愿时已有所体现。

  (四)征收拆迁协商环境不佳

  在对“目前的征收拆迁协商环境氛围怎么样”这一问题的回答中,问卷统计结果并不乐观。勾选“很好”“好”“一般”以及“比较糟糕”者占百分比分别为9%、24.33%、29.67%、37%。这一情况,可以通过图4直观展示如下。关于这一结果,还有受访的研究者称,“可能在受调研者中,有一些是比较乐观了,或者自己的经历有比较好的感受”。  

  征收拆迁协商环境问题,可以概括为五个方面:其一,征收拆迁代表着高额利益的分配与平衡,往往会激发很多主体追求利益的社会属性,有些是合情合理合法的,有些则不是,这让征收拆迁协商发起和成功的难度大大增加;其二,征收拆迁情况很复杂,多元的主体、多样的诉求,各主体之间掺杂着许多矛盾,他们相对分散化而且各自怀着分得足够、分得公正、分得合理标准,寻求自身利益最大化;其三,无论是地方政府,还是被征收拆迁对象及其他相关方,在推进工作或实现和维护自身利益过程中,都会采取一些非制度化的、博弈性质的协商策略,如政府中的层层压力传导、被拆迁对象“闹”和“访”及其给政府或干部施压的手段,挤压了真正理性对话的空间;其四,以往极端征收拆迁案例及舆论影响,造成了源自历史记忆的成见或偏见,在一定程度上影响着征收拆迁工作中各方对彼此的客观认知;最后,目前的征收拆迁协商本身还不成熟,征收拆迁协商究竟应该怎么做、如何处理协商和征收拆迁所具有的强制性之间的关系等基本问题尚在探索中。

  四、在征收拆迁中更好发挥协商民主作用的建议

  以上挑战导致了征收拆迁协商的困难,不仅没能有效助力征收拆迁工作,反而在一定程度上造成“怎么协商”“不可能协商”“协商浪费精力不如不做”及其它对征收拆迁协商的悲观甚至质疑认知。然而,在政策上有要求、理论上有呼吁、现实中有需要的情况下,积极发挥协商民主在征收拆迁中的重要作用不仅是必须的,也是未来趋势。那么,如何才能尽可能地实现优先协商、充分协商,更好发挥协商民主在征收拆迁中的作用呢?在坚持党建引领、坚定协商理念等基本原则下,至少还应做到以下四点。

  (一)把握边界,要协商但不泛化协商

  征收拆迁中应优先、充分运用协商民主,但协商民主在其中的作用是有限的、有边界的,不能泛化。把握边界,实际上就是明确协商民主能发挥作用的一些基本运用形态。

  一是常规性协商。即把现有政策文件明确要求的协商贯彻好,核心在于多层次、公开透明、有监督地协商,这在公益性论证、旧城改造意愿征询、补偿方案制定、房地产价格评估机构选定中都适用。

  二是理解性协商。在补偿方案确定后,围绕征收拆迁政策、补偿方案、工作原则、表述释义等有关内容,开展答疑解惑式协商。其目的,是要确保被征收拆迁对象看不懂的能看懂、想不通的能想通。

  三是解困性协商。针对一些特殊问题或特殊被征收拆迁对象开展协商,旨在解开背后的心结或所忧虑的事项、帮助研究并协助解决其所面临的实实在在的困难,让征收拆迁工作更加顺畅。

  (二)完善程序,覆盖前协商与后协商

  征收拆迁协商,既要在协商内下功夫,还要在协商外下功夫。没有协商外的工作,征收拆迁协商本身不可能成功。完善的征收拆迁协商程序,既包括协商活动本身,也包括协商活动之外的基础工作,涉及到前协商、协商、后协商的方方面面。

  一是平时要有基础。做好前协商工作,包括通过日常群众工作打牢干群感情基础、掌握政策细节增强政策素养、汲取经验教训提高业务能力。这些工作的目的,在于确保协商时能说得上话、说得对话、讲得透道理。

  二是参与要有深度。有深度的协商,才能让协商本身有质有效,这需要注意三点。第一,从初步意见搜集、议题确定和参与者邀请、材料及相关信息提供与发布、协商活动具体开展及结果形成、结果公布与运用等方面健全环节和制度。第二,加强各环节中的及时反馈、回应、解释。第三,充分运用茶话会、联谊会甚至闲聊等非正式协商方式,确保更真实地表达诉求、意见和建议。

  三是后续要有跟踪。做好后协商工作,关键是以群众利益为中心开展跟踪服务。具体而言,包括持续跟踪协商议题所针对问题的切实解决情况、对征收拆迁之后安居乐业的促进、不断探索推进协商程序及协商结果的司法效力认定等。

  (三)提升素养,各实施方做到真协商

  在把握边界与完善程序之外,要着力提升征收拆迁各实施方的协商素养,确保他们做到真协商,带动和引导群众参与协商。

  一是落实协商理念。真正认可优先协商、充分协商不可或缺的作用,把不同层次的协商贯穿到征收拆迁全过程。第一,主要领导同志重视协商、推动协商、支持协商、指导协商,树立好征收拆迁协商导向。第二,各级干部尤其是党员干部带头积极组织协商、坚持深入协商、耐心引导协商。第三,普通党员同志带头理性参与协商、尊重协商对话结果,并带动身边群众。

  二是体现协商诚意。协商要有诚意,而不是例行公事或作秀。首先,协商要有足够的耐心,简单地以沟通对话次数来衡量各方协商深度不可取,更不能吃了闭门羹遇到困难就打退堂鼓。其次,协商要有足够的温度,不能简单地把所有难于做工作的群众都归为无理取闹的人,要通过多协商、深入协商去理解其背后真正的忧虑,并多部门协同、争取解决问题。

  三是运用协商智慧。征收拆迁有强制性,在其中运用协商需要特定智慧。第一,确保人格上的平等与尊重。因为被征收拆迁对象认为自身是弱势者、容易产生不平等感,需要多以圆桌协商、院坝协商、匿名参与等方式进行,尽可能降低不平等感。第二,注意及时止损,在被征收拆迁对象情绪激动时,先泄火而不是拱火,换个方式沟通促进彼此反思、冷却情绪之后再重启协商。

  (四)引导群众,问题解决靠说不靠拖

  征收拆迁伴有高额利益分配与平衡,还会自此改变被征收拆迁对象工作与生活轨迹。这通常导致部分人出于“分得更多”或其它缘由而采取“拖”及其它博弈策略。应将他们引导到基于“说”的协商状态,而不是完全停留在基于“拖”的博弈状态。具体而言,在于营造好四种氛围。

  一是营造公平氛围。坚持有公平感的协商,征收拆迁的补偿、补助、奖励,不能一刀切但必须一把尺子量到底,坚守基本的原则而不能被极端的被征收拆迁对象绑架,绝不能先紧后松、更不能有“袖口政策”。即便是针对特殊问题和特殊人的特殊办法,也要保证通过公开的协商使各方心服口服,各项工作要做到公平、公正、公开、透明,防止“不均之患和疑虑”影响征收拆迁协商。

  二是营造现场氛围。通过悬挂标语、海报,播放广播、视频等形式,多渠道展现和宣传征收拆迁协商活动,并展现和宣传这些活动的公平性、公开性、平等性,引导群众逐步信任协商、愿意协商、主动参与协商。另外,在必要时启用强制执行程序,并展示曾经的科学强制执行案例,依法打击破坏协商的极端行为。

  三是营造舆论氛围。重点报道一些通过充分发挥协商民主作用做好征收拆迁工作的案例,真正发挥媒体为群众说话、为促成和谐征收拆迁助力的作用,凸显和增强征收拆迁工作的协商性,而不是刻意将征收拆迁工作形塑成对抗性的工作。

  四是营造合作氛围。核心是扩大协商主体范围。首先,群众范围要扩大,既有个别沟通,也要纳入更多被征收拆迁对象甚至更大范围的群众,争取让群众做群众工作、防止出现不理性的事态。其次,参与部门范围要扩大、层级要提高,解决因参与部门权限而不能充分协商、不能充分答疑解惑的问题。再次,发挥司法部门矛盾调解、律师法律服务、心理服务者情绪干预的作用,从专业角度解决协商中的专业问题。最后,形成类似于棚户区自主改造委员会的自治性主体,解决协商中群众诉求碎片化、难集中的问题,降低群众意见与官方意见非理性碰撞的可能性。

  结语

  总之,以各方理性对话为核心的征收拆迁协商有其毋庸置疑的必要性和紧迫性。为进一步做到优先协商、充分协商以发挥协商民主在征收拆迁中的作用,需要在坚持党建引领、坚定协商理念等基本原则下,从把握边界、完善程序、提升素养、引导群众等方面努力建设好征收拆迁协商机制本身,再在此基础上突破协商范畴、逐步做好征收拆迁工作。

  不过,协商的作用是有限的。这就意味着,在征收拆迁工作中,要处理好协商与其它工作方式的关系,尤其是协商与强制性征收拆迁的关系。处理好这一关系的关键,是对优先协商、充分协商的度的把握。这需要在具体实践中,根据时间限制、资源限度及其它条件来判断。只有坚持优先协商、充分协商,同时处理好协商与强制性征收拆迁等工作方式的关系,才能真正发挥好协商民主在征收拆迁工作中的作用,也才能确保征收拆迁协商机制建设好、运行好、长效化。

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作者简介

姓名:杨守涛 姚震 工作单位:

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