首页 >> 社会学
社会组织“依附式”发展中的自主空间限度与拓展 ——基于H工作室的行动逻辑分析
2020年05月22日 09:23 来源:《中国第三部门研究》(沪)2019年第17卷 作者:陈娟 字号
关键词:社会组织/“依附式”发展/自主空间/H工作室

内容摘要:

关键词:社会组织/“依附式”发展/自主空间/H工作室

作者简介:

  内容提要:在社会组织发展的宏观制度环境中,国家的社会组织发展策略和管理体制使其只有依附于政府才能获得发展,但社会组织的自身能动性也在中观和微观层面上引导着社会组织的发展。本文以社会组织“依附式”发展中的自主空间拓展为问题意识,在跟踪观察H工作室个案的基础上,探索在现有体制框架内社会组织自主空间拓展的行动逻辑。本研究发现,政府在功能定位和资金来源、组织结构赋权等关键性资源的控制和支持导致社会组织对政府的依附。政府控制和引导下的作用发挥和利益契合能够使社会组织获得较为充分的功能性自主空间,但也限定了社会组织的结构性自主空间边界。社会组织在依附发展的同时,也会通过自我赋能积极承接新职能和汲取横向社会资源等能动性发挥,拓展新的自主发展空间。在这一过程中,平衡好“依附”和“自主空间”拓展的关系,成为社会组织更好发展的关键。

  关 键 词:社会组织/“依附式”发展/自主空间/H工作室

  项目基金:国家社会科学基金重大项目“中国政府职责体系建设研究”(17ZDA101)。

  作者简介:陈娟,浙江省委党校/浙江行政学院公共管理教研部副教授,南开大学法学博士,主要从事服务型政府建设、社会治理方面的研究

  一 “依附式”发展:社会组织发展的制度环境解析

  随着国家治理体系与治理能力现代化建设的深入推进,社会组织作为服务社会治理、加强政府和社会良性互动的重要力量,为推动社会治理体系变革发挥着越来越重要的作用,成为国家重点培育和扶持发展的对象。2013年以来,在社会组织登记和管理体制双重改革推动下,社会组织获得了较快发展;党的十九大报告进一步明确了社会组织在社会治理中的重要作用,并将其纳入“共建共治共享”社会治理新格局。社会组织在发展中如何保持自主以及与政府保持什么样的关系,不仅是社会组织存在的首要之义,也是国家与社会关系的重要命题。

  从学理上讲,“独立性自主发展”一直是社会组织的发展目标和价值追求,但从社会组织发展实践来看,即使是在市民社会力量比较发达的西方国家,超然独立于政府的社会组织也几乎不存在(萨拉蒙,2008:153~157;Smith,2010)。就我国社会组织发展而言,政府一直是主导和形塑社会组织发展的重要力量。关于社会组织的发展环境,学界多从“国家与社会关系”的研究视角出发,提出了很多有影响力的概念和解释性分析框架,诸如“分类控制体系”(康晓光、韩恒,2005)、“行政吸纳社会”(韩恒,2008)、“行政吸纳服务”(唐文玉,2010)、“监护型控制”(顾昕、王旭,2005)、“甄别性吸纳”(陈天祥、应优优,2018)等,都从不同侧面反映出现有制度逻辑下社会组织的生存和发展状态。

  相对于政府的宏观制度逻辑,“依附”成为中观制度环境下理解社会组织发展的一个重要理论视角。关于社会组织对政府的依附,康晓光较早指出,社会组织的弱小在一定程度上体现在人、财、物等方面的“依附式发展”(康晓光,2011)。国外学者Teets通过对北京和云南两地社会组织发展进行实证研究后认为,政府的绝对主导和协商权威(consultative authoritarianism)是造成社会组织“依附”政府的首要原因(Teets,2013)。从社会组织自身情况来看,社会组织的相对弱势也被视为其依附的重要客观原因。黄晓春在研究社会组织的成长条件时就指出,社会组织早期生存和发展尤其需要依赖政府的政策性供给和资金保障(黄晓春,2017)。王川兰在对社会组织参与政府购买服务进行的案例研究中发现,选择“依附”是因为社会组织要获取更多资源;主动寻求依附政府并自愿承担依附后果是很多社会组织早期“生存理性”的发展策略考量(王川兰,2018)。

  党的十八大以来,在激发社会组织活力和加大政府购买服务力度的双重驱动下,我国的各类社会服务机构和民间社会力量快速发展,社会组织呈现相对良好的发展愿景,在教育、医疗、养老等民生服务领域,社会组织已经成为政府的有益“协同合作伙伴”。特别是近些年政府与社会组织的规模性合作与持续性互动被治理取向的研究者们称为“嵌入式治理”,并认为“嵌入式治理”作为政府新的社会组织发展策略,推动了国家与社会关系的新变化(齐久恒,2015;纪莺莺,2016a、2016b)。但从社会组织的发展结果来看,无论是“分类控制”还是“嵌入式治理”,政府始终能够在顺应时代发展和社会需求而出台更丰富的政策支持社会组织发展的同时,仍然赋予“控制”新的内涵,在总体上实现对关键性资源更加精准的控制,社会组织发展依然呈现明显的路径依赖特征。许鹿、钟清泉的实证研究发现,政府对社会组织的强制性和结构性权力影响越大,社会组织就越会表现出“依赖与服从”的行为特征(许鹿、钟清泉,2015)。因此,从总的制度环境来看,政府对社会组织发展策略的总体性调控以及为顺应时代发展而对社会组织的引导和支持,是社会组织生存和发展的首要前提和宏观制度背景,“依附式”发展成为社会组织的理性应对策略选择。

  二 社会组织“依附”的要素解构:H工作室的特征描述

  (一)社会组织“依附”的要素分析

  资源依赖理论认为,组织在发展过程中为获取所需资源都需要与环境中的其他要素进行交换,资源的稀缺性和重要程度决定了组织对外界环境的依赖程度(竺乾威,2017)。本研究认为,“依附”与“依赖”的本质区别在于:“依附”反映出社会组织在关键性和控制性资源方面严重依赖于外部环境而产生的一种限制性状态,体现为资源严重稀缺下的非对称性依赖关系。政府作为强制性主体力量,对那些关乎社会组织发展的关键性资源的控制力度和程度,很大程度上决定了社会组织的发展起点和“依附”程度。至于造成社会组织“依附”的关键性资源和结构性要素,学者们主要从政治合法性基础、资金来源和决策制定等方面展开了研究。敬乂嘉在研究社会组织发展策略时发现,政府对社会组织的合法性认可、相关制度安排以及丰富多元的控制策略,保证了政府在对社会资源的汲取与控制方面处于支配性地位(敬乂嘉,2016)。持“嵌入式”治理观点的一些学者认为,政府能够通过目标功能设定、资金来源供给、组织结构赋权、社会文化关系等一些关键因素的诱致性条件,“浸入”和“嵌入”到社会组织的实际运行和发展态势中去,最终使社会组织更多地依附于政府(吴斌才,2016;王清,2017)。那么,具体到一个社会组织生存和发展的中观和微观层面,有哪些关键性资源和结构性要素能够从源头上构成社会组织对政府的依附?社会组织对政府的依附又是如何展现出来的呢?在这些问题上,个案研究能够为我们提供一个将微观事实和宏观制度环境、行动逻辑与制度结构变迁相结合的观察视角。H工作室是笔者从2010年就开始关注并跟踪研究的一个社会组织,笔者试图将H工作室这一个案融入“依附”的宏观制度环境中,通过考察工作室的关键性资源和结构性要素来源,解析宏观制度环境下社会组织对政府的依附。

  (二)“依附”的要素解构:H工作室特征描述

  1.组织的功能定位和依附关系的确立

  基于政府与社会组织的非对称性依赖关系,政府对社会组织的“选择性扶持与选择性控制”就成为一种显性现象。有研究显示,政府在培育和扶持社会组织发展时,普遍倾向于选择性扶持或直接成立那些“有价值”的、能够承接政府职能的社会组织,呈现显著的政策选择性和功能导向性特点(孙发锋,2012)。H工作室也是基层政府选择性吸纳和扶持培育的类型。杭州民间社会力量比较活跃,民众的参与意识和参政议政能力较强,在城市治理过程中自发成立了诸如“草根质监站”“和事佬协会”等多种类型的民生参与平台,但由于自身资源有限和专业能力差异,单个平台的作用发挥不是很理想。而掌握基层社情民意和社区舆情、主导舆论阵地又是基层政府的一项十分重要的工作,于是,整合民间资源与官方渠道的整体性组织平台就应运而生了。

  2009年12月28日,在杭州市委办公厅、市委宣传部、市民政局、杭报集团及杭州网等单位的支持和帮助下,H街道将自身的“社情民意信息直报点”“社会舆情信息直报点”“草根质监站”与“和事佬协会”几个民生类单项平台资源整合为一个党政领导,市民、媒体、社区和社会多界联动的综合型处理社情民意信息的社会组织——H工作室(以下简称“工作室”)。由街道主要负责人兼任工作室室长(又称“台长”),选聘有群众工作经验的社区工作者担任专职工作室主任。街道下辖的6个社区均设立“民情气象站”,由社区主要负责人兼任站长,发挥社区统筹协调作用,配合工作室开展各种民情收集、反映和政策传递、解答等。

  在工作室之外,工作室筹建了来自民间的“两员”队伍,即通过自我推荐、居民推荐和组织推荐组建的“民情观察员”和“民情预报员”队伍。“民情观察员”作为H工作室的志愿者队伍,由党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新市民、社区居民等不同层面人员组成,围绕社会热点、难点、群众关注点收集民情,为党政决策提供及时、全面、准确的信息,向辖区居民群众宣传政策并帮助反映意见、建议。“民情预报员”由市、区职能部门负责人和专家学者、新闻记者担纲,宣传政策、听取民情,促进辖区居民对政府工作的理解和支持,推动政府职能部门的工作并使之更加科学高效。

  可以看出,作为基层党委领导组建的社会组织,H工作室从成立起就背负着为基层政府服务的特殊使命,即通过工作室的社情民意和舆情搜集全面掌握并精确定位基层社区民众诉求;通过平台“问计于民”吸纳民意民智,助推政府科学决策。按街道时任党工委书记的话就是:“成立这个工作室,就是为我们街道分忧的,帮助我们了解街道社区的情况。”①H工作室被明确定位为党和政府观察事物的“千里眼”、收集民意的“顺风耳”、服务基层的“直通车”。很显然,这些定位不仅明确了工作室的功能,也确立了工作室的政治合法性基础,还为工作室打上了“高度依附”的天然烙印。与此同时,H工作室还融合了“草根质监站”“和事佬协会”等其他民生平台,工作室舆情信息搜集的“两员”队伍都来自社区居民志愿者,工作室还承载着反映民众公共利益诉求、帮助解决社会矛盾、提供服务等多种职能,成为一个政府领导下集搜集社情民意、民众意见表达、推进社会管理的综合性公益类社会组织。对于这一现象,有学者将其解释为社会组织的“二重性”,并认为这会给社会组织的实际运行带来阻碍(尹广文,2016)。

  2.资金来源的政府单一供给与依附关系维续

  社会组织对政府的依附,既有政府基于政策功能和任务导向对社会组织的选择性支持原因,也是社会组织在资源不对称条件下基于生存和生长需求而主动依附的结果。其中,社会组织在资金来源上对政府的依赖成为社会组织功能性发展的重要保障。

  H工作室每年的经费来源于各级政府对工作室舆情信息收集上报的项目购买。成立之初的活动经费主要来自H街道每年15万元的固定财政拨付,H街道所在的区委宣传部、市委办公厅和市委宣传部也会给予一部分补贴。2015年,H工作室成为中宣部舆情局的“信息直报点”后,中宣部舆情局开始以每年4万元的“专项补助”购买工作室的舆情服务,“专项补助”主要用于重大专题舆情分析劳务补助发放、舆情信息调研和舆情信息报送、设备购置等。杭州市委宣传部也每年拨付业务费用5万元,用于委托基层社情民意收集报送工作;H街道所在区委宣传部也每年补助经费5万元,用于舆情整理的劳务发放。综合来看,现在H工作室每年有约30万元的活动经费,包括工作室的舆情信息服务购买费、民情观察员搜集信息的劳务补助费(信息报送支付的奖励费用)、考察培训费(能力提升的培训费用)、活动及慰问费(迎春茶话会举办、慰问品购买、夏季高温补助等所需费用)、参与政府部门组织的各类会议所需的出差费用、工作室日常办公开销等。一般来说,每年经费使用均会有剩余。

  活动资金的稳定供给保证了工作室功能的高效发挥,工作室的舆情信息搜集工作成绩斐然。从2009年底至2017年底,工作室共收到社情民意、舆情信息12754条,向各级党政部门上报专报和信息3487篇,其中有850多条被上级采纳或被领导批示,推动解决了1600多项辖区民生问题,成为中宣部舆情局信息直报点后,不少信息更是获得了中宣部批示。从工作室的功能发挥来看,基层政府通过舆情信息购买和采纳信息激励奖励的方式,逐渐引导着工作室的功能往专项的舆论信息搜集方向集中,将工作室的工作重心转移到政府重视和需要的舆情信息搜集领域,使工作室巧妙地扮演了政府的“科室”角色。从经费预算和使用情况来看,专项舆情信息购买作为政府的选择性吸纳手段,引导和推动着工作室的工作以接受政府的下派任务为首要完成目标,使工作室的功能发挥朝着单一化和专项化发展。以政府偏好和需求为导向的功能发挥也反过来使工作室更大程度地选择依附和顺从政府。这样,以资金来源为媒介,工作室完成了单一功能发挥的封闭式循环。

  3.组织结构设置中的“行政赋权”与依附关系维续

  为更好地实现功能目标,“赋权”成为特定条件下政府推动社会成长和能力建设的重要手段。敬乂嘉将政府对社会组织的赋权分为两种,一种是同构市场或准市场以市场激励和竞争实现赋权,另一种是通过直接的行政方式推进社会组织内部结构和外部治理,实现赋权(敬乂嘉,2016)。作为与政府有着高度依附关系的社会组织,H工作室更多地体现了直接行政赋权特征。

  如图1所示,H街道下辖的六个社区分别设立了“民情气象站”,作为H工作室下辖的六个“站台”,由社区党委书记兼任站长,根据工作室要求开展各种民情的收集、反映和政策传递、解答等。这套组织构架是在政府的指导下设立的,政府赋权给工作室进行统筹协调,就等同于赋予了工作室一定的行政指挥权力,工作室有权像街道一样“要求”各社区汇集报送信息。可见,在信息的搜集和上报层面,工作室类似于一个“准政府”机构,在组织内部产生了类似政府层级管理的组织架构,组织结构的趋同也导致在整合、上报社区舆情信息方面呈现“程序化”和“官僚化”管理特征。

  

  图1 H工作室的组织架构

  此外,基层政府的“行政赋权”还体现在给予H工作室更多的行政信任与支持配合。

  工作室的工作多次得到各级政府部门领导的支持和肯定。H市委主要领导会时常关切工作室的运作情况,并在H市委办公厅编写的《杭州信息》上多次做出肯定性批示。2016年,H工作室上报专报信息132条,多次受到杭州市委书记的肯定批示并要求相关职能部门“参考”“落实”工作室的意见建议。此外,H街道所在区区委主要领导也十分重视工作室的建设和发展,历任区委书记都时常到H工作室进行专题调研。还有市委办公厅、政研室、机要局等部门经常性地回访和指导工作。H街道的主要领导也非常重视工作室的建设,只要工作室有要求和组织活动,都百分之百给予支持,成为工作室的坚强后盾。2015年。工作室成为中宣部的信息直报点后,H工作室模式更是在全杭州市推广、复制到38家。

  通过行政赋权,H工作室的内部治理结构在一定程度上进行了类行政化的结构转换,组织内部架构和运行机制都不同程度地受政府科层体制的影响,领导人的肯定视察和调研等活动更是作为一种无形力量,潜在地提醒或暗示着工作室和政府是“一家人”,这也在一定程度上助推了工作室的“官僚式”作风。政府在组织内部结构的“嵌入”致使工作室在一定程度上“偏离”了其自身的组织特性和功能初衷。

  4.组织人员构成的政治倾向与依附关系维续

  从H工作室的工作任务和开展情况来看,工作室的主要功能是搜集和报送舆情信息,其主要依靠“民情观察员”来完成,这是工作室能够有效开展工作并保持活力的骨干力量。目前民情观察员由75名地区党代表、人大代表、政协委员、单位职工、新市民、社区居民等不同层面人员组成。从形式上看,工作室的信息搜集与民情观察员的专业能力发挥相得益彰,相互促进:民情观察员通过工作室平台积极搜集、报送信息和政府对信息的采纳形成了对民情观察员的正向激励,很好地激发了观察员的主动性,既满足了居民对权利诉求的“形式化要求”(杨宝,2014),也保持了工作室的自主性功能发挥和专业能力的提升,有利于工作室的活力维续和可持续发展。

  民情观察员的成员结构较为单一,老年观察员多是退休下来的老干部,且多为党员;年轻观察员多数以社区工作者为主,也多为入党积极分子和预备党员。这就导致观察员队伍存在这样两大现象,一是党员所占比例较大。在75名观察员中,有43名是党员或预备党员,比例达57%,此外,有3%是民主党派,2%是团员,群众比例仅占19%。②二是观察员的成员中体制内工作者较多,为保证信息搜集的数量,工作室要求每个社区至少要有6名社工民情观察员。因此,75名观察员中社区工作人员就占到48%,年轻的观察员几乎都是社区工作者。

  观察员队伍退休人员占多数,党员的绝对多数保证了舆情信息搜集的总体方向正确;体制内多数又保证了舆情信息的话语体系不出政治偏差。因此在舆情信息搜集中出现了赞扬党和政府的话语偏多的现象,信息报送中也越来越多地出现“官样话语”特色;“原汁原味”报送基层公共事务和社会问题的信息呈现逐渐减少的态势。对此,工作室主任的解释是“这样的官方话语更容易被上级政府接受和采纳”。从意见表达的政治学意义上讲,当观察员对于某些议题的看法出现高度一致的积极评价,在某种程度上可能反映出一种“开口式抑制”的现象,即虽然被赋予表达想法的权利,但话语内容却因为观察员的党员和“体制内”身份而多被限制在特定的政治范围。这就从结果上决定了工作室的功能发挥越来越偏向于“政府”这一极和偏离于其母体“社会”这一极。

  从上述特征描述可以发现,H工作室在功能设定、资金来源结构、组织结构设置和人员构成等资源配置上都有着比较显著的“官方背景”,这些要素从源头上关乎社会组织的生存和发展,也就决定了其依附政府的“命运”。其中,政府对社会组织的“功能设定”从最根本上决定了社会组织的生存和发展方向,由此可以认为,当前我国社会组织的发展呈现功能导向性的依附特质,即社会组织的存在首先以满足政府的功能需求和政策制定为前提,其次才是其他关键性资源的依附。那么,在依附式发展状态下,社会组织能够拥有多大程度的自主空间以激发社会组织更好地发展,成为社会组织更好发展的新命题。

作者简介

姓名:陈娟 工作单位:浙江省委党校/浙江行政学院公共管理教研部

转载请注明来源:中国社会科学网 (责编:赛音)
W020180116412817190956.jpg
用户昵称:  (您填写的昵称将出现在评论列表中)  匿名
 验证码 
所有评论仅代表网友意见
最新发表的评论0条,总共0 查看全部评论

回到频道首页
QQ图片20180105134100.jpg
jrtt.jpg
wxgzh.jpg
777.jpg
内文页广告3(手机版).jpg
中国社会科学院概况|中国社会科学杂志社简介|关于我们|法律顾问|广告服务|网站声明|联系我们