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李忠峰:精细化常态化管理地方债
2017年05月17日 11:29 来源:中国财经报 作者:李忠峰 字号

内容摘要:财政部、国家发改委、司法部、中国人民银行、银监会、证监会六部门日前联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,依法明确举债融资的政策边界和负面清单,牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

关键词:地方债;地方政府;管理;违规;融资平台

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  财政部、国家发改委、司法部、中国人民银行、银监会、证监会六部门日前联合印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,依法明确举债融资的政策边界和负面清单,牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。

  “通知重点从组织整改地方政府融资担保行为、加强融资平台公司融资管理、规范政府和社会资本方的合作行为、规范地方政府举债融资机制、建立跨部门联合监测和防控机制、大力推进信息公开等六个方面加强地方债管理,其精神和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发43号文)一脉相承,查缺补漏,标志着我国地方债管理步入精细化、常态化的轨道。”上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣接受记者采访时说。

  加强融资平台公司融资管理

  “通知的一大突出亮点是从资金供给方和资金需求方分别提出明确要求,双管齐下,引导融资平台公司按市场化方式融资,严禁地方政府违法违规变相举债。”郑春荣表示。

  通知规定,地方政府不得违规将政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产,储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,提高融资平台公司资产的合法合规性。

  通知要求,规范金融机构提供融资行为。金融机构落实企业举债准入条件,审慎评估举债人财务能力和还款来源,支持金融机构提升风险管控能力。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资,服务实体经济发展,支持防范金融机构经营风险。

  通知明确,对地方政府违法违规举债担保形成的债务依法处理,实现债务人和债权人依法分担风险的目标。

  同时,厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变,推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制,融资平台公司在境内外举债融资时,应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。

  规范政府和社会资本方的合作行为

  据媒体报道,在清理、规范地方政府融资平台后,一些市县仍出现了违规举债、变相融资问题。比如,通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化,利用基金进行“优先劣后”分配等,导致政府隐性债务风险增加。

  通知鼓励地方政府以规范的方式开展PPP、设立各类投资基金,严禁地方政府利用不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

  一方面,允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,依法实行规范的市场化运作,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。

  另一方面,严禁地方政府利用PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府和社会资本合作应当利益共享、风险共担,除国务院另有规定外,地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,避免地方政府违法违规通过承担项目全部风险的方式变相举债。

  同时,明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

  郑春荣表示,有些PPP项目,地方政府急于引入资金、促成项目落地,政府可能承诺收益兜底,这样民间资本没有承担风险,风险仅在政府一方,双方地位不对等。

  中央财经大学中国公共财政与决策研究院院长乔宝云说,PPP本质上来说是共同承担风险,共享收益。那种对社会资本承诺损失政府来补偿,或者对社会资本承诺最低收益的做法,本质上不是PPP,而是地方政府债务的另外一种形式,地方政府还需要为此买单。

  规范地方政府举债融资机制

  截至2016年末,我国地方政府债务15.32万亿元,地方政府债务率为80.5%,加上纳入预算管理的中央政府债务12.01万亿元,两项合计,我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP初步核算数74.41万亿元计算,我国政府债务的负债率为36.7%,低于欧盟60%的警戒线,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平,风险总体可控。

  “但与此同时,一些地区政府违法违规举债担保仍时有发生,部分金融机构对企业提供融资时仍要求地方政府提供担保承诺,部分政府和社会资本合作项目、政府投资基金等存在不规范现象。这些行为违反了现行法律法规和制度规定,既不符合全面依法治国精神,也扰乱了市场秩序,积聚了财政金融风险。”财政部有关负责人表示。

  通知提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制,疏堵并举,加强地方债管理。鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,地方政府依法在出资范围内对担保公司承担有限责任。

  同时,严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

  乔宝云表示,根据新预算法和国发43号文件规定,地方政府举债必须满足两个条件:一是在国务院批准的限额内发行地方政府债券;二是必须经过本级人大批准。除此以外,地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式,要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

  建立跨部门联合监测和防控机制

  针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题,通知致力打破部门信息孤岛,完善统计监测机制,推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制,形成监督合力。

  针对地方政府融资担保行为的主要类型,通知明确,由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台,统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况,加强部门信息共享和数据校验,定期通报监测结果。

  针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体,通知明确,建立财政、发展改革、司法行政机关、人民银行、银监、证监等部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制,对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒,形成监管合力。

  对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的,对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的,对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的,对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的,通知再次重申依法依规追究相关人员的责任。

  郑春荣表示,这次首次将司法部纳入发文单位,主要是为了加大对出具法律文书的律师所的监督。从近期处理山东、重庆等地的案例来看,对违法违规处理的力度和范围还在加大。

  大力推进信息公开

  通知还明确,围绕地方政府债务和当前潜在风险的重点领域,大力推进地方政府及其所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等公开。

  通知规定,县级以上地方各级政府应当重点公开本地区政府债务限额和余额,以及本级政府债务的规模、种类、利率、期限、还本付息、用途等内容。省级财政部门应当参考国债发行做法,提前公布地方政府债务发行计划。

  地方政府及其部门应当重点公开政府购买服务决策主体、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。

  地方政府及其部门应当重点公开PPP项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。同时,推进融资平台公司名录公开。

  “对债务信息的公开尤为重要,包括公开债务限额和余额,以及种类、利率、期限、还本付息、用途等,公开有助于加大监督力度。社会监督是最有效的监督方式,如果处罚方式能更加明确,增强可操作性,相信震慑力度会更大。”郑春荣说。

  财政部有关负责人表示,近年来,财政部会同有关部门依法坚决制止违法违规举债担保行为,已建立地方政府债务常态化监督机制,授予专员办就地查处的权力;定期核查违法违规融资担保问题,依据审计移交线索和举报线索,先后组织专员办专项核查;加大惩处违法违规行为工作力度,公开曝光一批违法违规案例。这次全面清理整改工作将于7月31日前完成,对逾期不改正或改正不到位的,依法依规追究相关责任人的责任。

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