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新时代中国监察制度的思想渊源与实践创造
2020年05月21日 16:35 来源:《理论与评论》2019年第3期 作者:程美东 张伟 字号

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  作者简介:程美东,北京大学马克思主义学院教授、北京市哲学社会科学中国化马克思主义发展研究基地负责人兼首席专家;张伟,北京大学马克思主义学院博士后。北京 100871

  内容提要:新时代监察制度对古代监察制度去粗取精、扬长避短,成为净化政治生态的重要制度保障。古代形成了以监察体系、监察法律、监察思想为要素的监察制度,对澄清吏治、监督权力、维护国家机器运转起到了重要作用,但在监察体系方面存在着人治色彩浓厚、职能权责模糊、官官相卫等弊端,在监察法律方面存在着受皇帝意志左右、缺少合理论证、难以有效落实等弊病,在监察思想方面则存在着专制主义、排斥异己、混淆是非等问题,大大降低了监察效能。新时代监察制度积极借鉴其合理经验,同时以监察体系的长效性、有机性、系统性,以监察法律的合理性、实效性、权威性,以监察思想的民主性、民本性、科学性,尽力减少甚至克服古代监察制度之弊病,不断提升监察效能。

  关 键 词:新时代监察制度/中国古代监察制度/借鉴和创新

  标题注释:本文系北京市宣传文化高层次人才培养资助项目“马克思主义中国化研究学科学术规范研究”(2017XCB005)阶段性成果。

  在漫长的历史实践中,中国古代形成了以监察体制、监察法律、监察思想为构成要素的监察制度。对澄清吏治、减少权力滥用、维护国家机器运转起到了重要作用。与此同时,中国古代监察制度也存在着受皇帝意志左右、法律实施困难、以维护封建政权为根本目的等局限,致使监察效能低下。新时代监察制度在监察体制、监察法律、监察思想方面积极借鉴古代监察制度的合理经验,强化公权力监督,深入开展反腐败工作,增强了监察制度的有效性。探讨新时代监察制度对中国古代监察制度的借鉴和创新,不仅可以“研究我国反腐倡廉的历史,了解我国古代廉政文化,考察我国历史上反腐倡廉的成败得失,可以给人以深刻启迪,有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设”①,还可以进一步凸显新时代监察制度的历史性、科学性、系统性。

  一、新时代监察体系对古代监察体系的完善

  在不断深化的政治实践中,中国古代形成了职权覆盖广泛、职能相对健全的监察体系,为构建新时代监察制度提供了宝贵经验。然而,古代监察体系在中央和地方层面都不同程度存在着受皇帝个人意志左右、行政权与监察权重叠交叉、监察行为受官场利益牵绊等因素影响,监察制度的效用大打折扣。新时代监察制度积极贯彻依法治国、全面从严治党、社会主义民主建设的各项要求,有效减少甚至克服了这些局限或不足,提升了监察效能。

  (一)革新古代监察体系框架,增强新时代监察机制长效性

  中国古代监察体制形成了一个从中央到地方,以监察、言谏、封驳为主要组成部分的严密监察体系。在体制变迁过程中,各个朝代还不断寻求监察机构的垂直化,减少行政权对监察权的干预。在中央,秦汉设御使大夫,下设御史丞和御史中丞,统属侍御史、符玺御史、御史内史、监御史、刺史等。西汉时御史中丞升为御史台最高长官。隋朝实行三省六部制,刑部下设御史台。宋因袭唐制,复设六察,以御史中丞为实任长官。明设都察院,清沿袭明制,设都察院,实现了科道合一。在地方,秦设监御史,汉设刺史。唐设监察御史和十道按察使。宋设转运司、提点刑狱司、提举常平司,元置行御史台、提刑按察使司、肃政廉访司。清在地方设总督和巡抚,形成了“涵盖监察行署、省级监察网和巡道等三级监察体制”②。可见,中国古代监察体制中央与地方并举,形成了涵盖行政、军事、财政、司法等机构的监察网络。同时,还形成了以监察、言谏、封驳为基本内容的权力监督机制。秦汉置谏议大夫,面陈主失、陈述利弊、议论功过。

  隋唐时期,中书、门下两省设谏官多名,并设置给事中职掌封驳。两宋时期,台鉴合一。明清时期,设六科给事中兼掌言谏与监察之责,设通正使司以出纳帝命、封驳违失。监察、言谏、封驳制度在一定程度上做到了分工明确、职能互补、互为约束。然而,这种相互抑制的体系架构在法制化、规范化、程序化明显不足的情况下,在很多时候不仅不能实现权力监督与制约的初衷,还会导致机构重叠、职权交叉、人员臃肿。与此同时,古代监察制度围绕着皇权的巩固和维持而形成,有着浓厚的人治色彩,很多职位因人而设、因人而异,监察官员滥用权力、排斥异己、官官相卫等弊病始终难以消除,人治中的主观性、利益性、偶然性大大降低了监察效能。

  新时代监察制度,在借鉴古代监察制度设置基础上,对之加以完善。第一,构建严密的监察网络。在中央设立国家监察委员会作为最高监察机关,与行政机关、司法机关、检查机关并列。在省、***、直辖市、市等设立地方监察委员会。构建了一个涵盖中央和地方的监察网络,并且形成了一个巡视、派驻、监察三个全覆盖的权力监督格局。第二,增强监察体系合力。国家监察委员会是在监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责进行整合基础上组建起来的,将分散在纪检、检察、行政监察等部门的权力监督力量协调起来,既寻求监察机关、纪检机关、审判机关、检察机关、执法部门的相互配合,还注重几者之间的相互制约,并努力将党内监督、国家监督、社会监督、舆论监督有机结合起来。这既借鉴了古代监察制度监察网络的构建,也进一步使这一网络职权清晰、分工明确、相互制约、有机统一,增强了监察权力的独立性,增大了多种监察力量的合力,职权设置更趋合理,从而避免了古代监察机构职权设置方面的重叠性、交叉性、模糊性。

  (二)克服古代中央监察体制局限,提升国家监察委员会效用

  古代中央监察制度设立的初衷是维护皇权,巩固封建统治。封建君主是台鉴官员行使劾弹不法、上下监临权力的裁决者服务者,科道官之考选、差遣、内升、外转俱有皇帝裁定。因而,台鉴官员的权力行使受控于皇帝。皇帝思想开明、雄才大略、从谏如流时,监察系统作用发挥显著。君主昏庸、政治腐败、宦官弄权时,常常因言获罪,甚至遭遇杀身之祸。有些皇帝生性暴戾、好事杀戮,监察体制则成为其鱼肉百姓、滥杀无辜的工具。如隋炀帝对动乱百姓,“急令暴条以扰之,严刑峻法以临之,甲兵威武以董之”(《隋书·炀帝纪》)。与此同时,由于宰相掌丞天子、协和百官、位高权重,台鉴官员常常难以纠弹其不法。

  古代中央监察体制在职权设置方面也多有不足。行政权与检察权重叠交叉之弊尤甚。台鉴官员不仅有“典正法度”、起草诏令、朝议政事、纠劾百官、都察军务等职权,还拥有内掌图籍、外督刺史、执法殿中、纠察京畿等职权,涵盖行政、司法、军事等诸方面。对行政权的过度干预既导致了政治腐败,还使得监察职能的效用受到影响。例如,明宣宗时,刘观任左都御史,“咸通货贿”“恣意淫佚”、包庇豪强,在其影响下,个别道的御史耽溺酒色、旷费职务、荒怠朝政,“所荐者大贪大恶,而其所劾者小贪小过”③。因而,职能设置上的弊端弱化了中央监察制度的应有作用。

  新时代监察制度则力避上述局限。第一,增强监察权力独立性。监察委员会“依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”④。从法律上明确规定了监察委员会的独立性,积极排除行政机关、社会团体和个人的非法干扰。赋予监察委员会调查、询问、搜集证据等权力,并要求相关单位对监察委员会的监察行为和要求予以配合,这些制度性设置以监察权力的权威性促进了其独立性。第二,防止监察权的不当行使。国家监察委员会由全国人民代表大会产生,对全国人民代表大会及其常委会负责,接受其监督,确保了监察权力的行使以贯彻人民的意志、维护人民利益为基本职责。同时,监察机关依法“公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督”⑤,也有助于监察权力依法、依规行使。第三,加强职权设置合理性。国家监察委员会紧紧围绕深入开展反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要,积极借鉴古代监察制度的合理的职能设定,剥离其在行政、司法、军事等方面的不必要职能,使监察委员会的监察职能更加突出、更为专业、更加高效。这些从整体上加强了监察制度的制度化、规范化和法制化。

  (三)减少古代地方监察体制弊端,强化地方监察委员会作用

  中国古代监察体制由于地方政治的特殊性,不仅存在着官官相卫的不良现象,职权模糊、机构臃肿的问题更为突出。地方台鉴官员由于受地方长官和上级台鉴官员的双重掣肘,极易沦为中央官员政治斗争的工具,还容易为了自身利益,与地方官相互勾结。明中叶,吏部规定巡按既可以对布政司、按察使司“自行考察”,也可以对地方赋役、战事、盗贼等问题进行干预。⑥巡按御史权力的不当膨胀,既破坏了巡按御史、按察司互相制约与监督的平衡局面,还致使其骄横跋扈、贪污受贿、指贪为廉,使有道之士不得行其志、奸佞谄媚者多为显贵。顺治时期,允许科道官员“风闻言事”“密折奏事”,加重了其滥用权力、相互攻击之弊。有清一朝,督抚廉洁自律者不过十之二三,地方官场积弊甚深,一方面,敢于直言的地方监察官员反遭诬陷、威胁,难以升迁,甚至遭遇牢狱之灾。另一方面,地方台鉴官员多为利益牵绊,“意听不欲,即行弹劾。倘遇势要之人,纵知其贪秽,亦不肯纠参”。

  职权之弊主要体现在,地方台鉴官员往往兼有行政、司法、军事等职务,不仅造成了其他事务对监察职务的侵占,还造成台鉴官员既是监督者,也是被监督者。秦时,地方监郡御史与丞相御史在监察地方过程中职权交叉,监郡御史无固定监察区和治所,监察作用受限。两汉时期,监察权与行政权集于郡县长官,督邮升迁废黜皆受制于郡守,难以进行监察。“不循法律,以私党自认”⑦“挟私背公、慢职玩令”⑧之弊,由秦汉直至明清,都不同程度存在。“方镇重任,必兼台省长官”(《旧唐书·德宗纪上》)。唐时的藩镇、宋时的通判、明清的督抚,又多将监察权军事权系于一身。地方势力的膨胀不同程度地削弱中央政权,不仅导致了地方长官的专权,还破坏了监察体系的平衡,使整个监察制度的效能大为降低。增强地方监察权力的独立性,加强权力本身的监督,是避免上述弊端的重要举措。

  新时代监察制度在此方面做了强化和创新。首先,增强地方监察机关的独立性。凸显地方监察委员会作用,使之与地方行政机关、司法机关和检察机关并列,赋予地方监察委员会对所辖区域以应有监察权限。并要求各地行政机关、社会团体和个人不得干涉监察工作。其次,加强地方监察机关的上级和同级监督。国家监察委员会“领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”⑨,必要时候“上级监察委员会可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的事项”⑩,因而加强了上级监督。地方监察委员会对地方人民代表大会及其常委会负责,接受其监督,又强化了同级监督。这种双重监督作用的存在,确保地方监察委员会更加公开、透明、公正地行使监察权力。再次,增强地方监察委员会自我监督。新时代监察制度,对地方监察机关及其工作人员监察权限、问责事项、监察程序等都有了明确规定,有助于实现其自我监督。最后,合理设定地方监察委员会职能。地方监察委员会是专职监察的政治机关。新时代监察制度运行过程中,合理限定地方监察机关的职能,规定地方各级监察委员会主要负责对地方公职人员在遵纪守法、道德情操、行贿受贿等方面的监察,监察人员不兼任或较少兼任行政、司法、军事、经济等领域的事务。这些确保了地方监察权与行政权、司法权、审判权的相对分离,也确保了监察机关职能设置上的科学化。因而,避免了古代地方监察体制在职权设置上的弊端。

  综上可见,新时代监察制度增强了地方监察委员会的独立性,加强了其上级监督、同级监督和自我监督,剥离了有碍于监督作用发挥的其他职能,在地方构建了一个职责清晰、权威高效、清正廉洁的监察体系,从整体上提升了监察制度的效能。

  二、新时代监察法规对古代监察法律的创新

  为了确保监察制度的运行,古代形成了涉及监察的律典、诏令以及专门性监察法规,并对监察法的实施也作出了制度性设置,为新时代监察法规的形成与发展提供了重要经验。但古代监察法律存在着人治性、偶然性、模糊性等问题,制约着监察制度作用的发挥。新时代监察法规通过增强科学性、实效性和权威性,尽力规避上述问题,以法律法规的有效性全面提升监察效能。

  (一)汲取古代立法智慧,增强新时代监察立法科学性

  早在春秋战国时期就出现了有关吏治的法律,如晋国的“常法”、楚国的“鸡次之典”、韩国的“刑符”等等。秦汉时期的律典、诏令多有涉及监察内容,并制定了专门性监察法规。《秦律十八种》《封诊式》《为吏之道》等,不仅对官吏违法犯罪的标准做了界定,还对台鉴官员选任标准做了划分。始皇帝颁布的“吏见知不举令”、汉景帝颁布的“惩贪令”、汉武帝颁布的“察冤令”等等,要求对官吏行政行为、司法行为、纲纪礼仪的奉行等进行监察,实质上成为台鉴官员开展监察的依据和准绳。汉惠帝三年颁布《监御史九条》,规定对三辅郡县官吏在捕盗、刑狱、铸钱、徭役、廉政方面的过失、不法、渎职行为进行监察,是我国第一部专门性法规。武帝时颁布《刺史六条》,以地方长官为监察对象,防止其与地方豪强勾结,是第一部地方性监察法规。隋唐时期,“择刺史诏”“令群臣直言诏”“察访刺史县令诏”等诏令,不仅对御史、刺史、言谏等台鉴官员的行为进行了规范,也对台鉴官员尤其是言谏官员的地位、职权作了阐述和明确,还制定了《监察六法》《风俗廉察四十八条》专门性监察法规。明朝时期,《宪纲》四十条细化了御史的选任及其职权行驶要求,对监察系统的各个监察机构的职责范围、荐举标准、所劾官员的惩戒等等作了详细规定。清朝制定了较为完备的《钦定台规》,并在《大清律例》《六部现行则例》《钦定吏部则例》中对相关监察事务作了配套规定。尽管各朝都认识到了监察立法的重要性,都将之作为监察制度运行的重要保障,对惩治腐败、维护封建政权起到了重要作用,但从整体上看,古代监察立法体现皇帝意志、旨在巩固皇权、维护统治阶级利益,人民大众被排斥被监察立法之外,其利益诉求无法上升为法律准则,因而法律实施过程中亦无法获得人民大众认可。

  新时代监察制度在建立过程中,充分重视监察立法对监察制度形成与发展的重要性,同时通过加强党对监察立法工作的领导、增强立法科学性、提升法律权威性和公正性,积极克服古代监察立法及其实施过程中呈现的人治性、工具性、低效性等问题。其一,注重立法民主性。古代监察立法多系于一人之意志、少数人之主张,立法的目的、内容、原则都是少数人高堂之内的谋划,不仅绝少吸收公众意见,立法的颁布也是仅凭皇帝的一纸命令。而新时代监察立法充分注重民主程序。以习近平同志为核心的党中央,高度重视监察立法工作,对监察立法的基本原则、方针和目的作了明确。全国人民代表大会通过投票表决,通过了《监察法》,对监察机关的监察职责、监察范围、监察权限等做了详细规定。法律制定过程中广泛征求公众意见,及时将公众诉求上升为法律准则。立法的民主性则使其具有了深厚的社会基础,更容易为党员干部和人民群众认可,进而更好地实施。其二,增强立法合理性。古代监察立法既缺乏充分的调研和论证,也缺少立法的试点,复杂现实有哪些尚未涵盖之处、监察法律有哪些难以落实之处、法律实施过程中有哪些弊病都无从知晓,故而其效用常大打折扣。

  相对于各代监察法而言,《监察法》立法更加系统、科学、合理。2016年10月,中纪委机关会同全国人大法治工作委员会共同成立国家监察立法专班,在“开展调研和起草工作,吸收改革试点地区的实践经验,听取专家学者的意见建议,经反复修改完善,形成了监察法草案”(11)。2017年6月15日,习近平总书记主持中央政治局常委会,审议通过了全国人大常委会党组关于监察法草案的几个重要问题的请示。2017年11月7日至12月6日,监察法草案在中国人大网公开征求公众意见。2018年1月至2月,全国人大常委会办公厅将监察法草案送交十三届全国人大代表讨论,并在随后会议上表决通过。这一过程,注重实践经验,广泛吸取专家学者和公众意见,增加了立法的科学性。其三,注重保护监察对象权利。古代监察立法中总是企图以严刑峻法减少滥权之弊,对受惩罚者极尽苛刻之能,丝毫未有权利意识,历朝历代冤假错案中含冤而死者都不乏其人。

  新时代《监察法》则充分重视监察对象的权益,要求监察人员依法、依规开展各项工作,规定了监察对象接受调查过程中的各项权益,坚持权责对等,对监察人员严加监督,以留置取代“双规”等等。监察立法的民主性、科学性和人道性的提升,一方面增加了法律本身的合理性,使监察制度的规范性、系统性和权威性进一步增强,另一方面增强了法律的社会认可度,使法律的实施被视为维护国家、社会,进而维护公众自身的权益,法律因为公众的支持而更深入地得以贯彻。

  (二)借鉴古代执法经验,强化监察法律法规实效性

  中国各朝围绕监察法的落实,制定了一系列的制度,使“法律规范的抽象的可能性”转为“具体的现实性”(12)。秦汉时期,为了落实其监察法,制定了包括选任制度、考核制度、奖惩制度在内的职官管理制度,发展了以弹劾、奏章、考课等为主的监察形式,开展了立法、司法、经济等监察活动。唐朝重视监察官的选任。明确提出监察官的选任以举直措枉、不避亲仇、纠匿绳违、务从公正为标准。宋朝对台鉴官员的选用突出德才兼备,要求谏官、御史忠厚、淳直、通明等。清朝明确了台鉴官员铨选的要求、年龄、出身及其考核、奖惩、回避等事项。整体上而言,各朝通过职官管理、监察方式、监察活动等的法律化、合理化、系统化,努力确保监察法的有效实施,对台鉴官员的铨选、监察标准的明确、监察程序的规制等起到了重要推动作用。但是古代政治制度围绕着皇权的巩固和维持而形成,有着浓厚的人治色彩,很多职位因人而设、因人而异,监察官员滥用权力、排斥异己、官官相卫等弊病根深蒂固,职官管理和监察活动中的主观性、利益性、偶然性始终难以根绝。这在不同层面影响着监察法律的实施、进而影响着监察作用的发挥。

  新时代监察制度借鉴了中国古代对台鉴官员的铨选、考核、回避等经验,并进一步完善监察官制度,严格监察人员选拔、考核、任用程序。力求通过程序的完善、制度的规范、内容的细化等等,使监察人员的管理、监察程序的履行、监察活动的开展都循规蹈矩、依法而行。一是重视监察人员的管理。新时代监察制度借鉴了中国古代对台鉴官员的铨选、考核、回避等的经验,实行监察官制度,依据法律,对严格选拔监察人员,不仅要求监察人员具有良好的政治素质、业务能力,还要求其具有良好的法律意识、保密意识。详细规定了监察人员的回避事项。在此基础上,进一步规定了监察机关及其工作人员接受民主监督、社会监督、舆论监督,明确了监察人员逼供、诱供、隐瞒事实、滥用职权等不法行为,对相应责任做了细化,并规定了对监察人员不法行为的申诉内容。二是完善监察形式。在监察形式方面,形成了调查、留置、问责、巡察、移送检察和司法机关等形式。在监察工作过程中,相比古代而言,重视证据有效、程序正当,注重监察对象权益的保护,因而,更加专业化、更具针对性、更加科学合理。三是丰富监察内容。紧密结合新的时代需要,从政治、经济、社会等方面监察公职人员依法履职、廉洁从政、道德操守、遵纪守法情况。

  (三)克服古代监察法弊端,增强监察法律法规权威性

  严密的监察立法及其配套措施,对确保监察机制运行,维护封建政权起到了重要作用。但监察法的效用受到诸多负面因素影响。在各个朝代,皇帝往往凌驾于法律之上,其个人意志、喜好、情感左右监察法律的实施,常对不法官员法外开恩。监察法也成为皇帝打击权臣、排斥异己的工具。不仅如此,皇亲国戚、达官显贵,由于权势显赫、政治操纵,常常逃避法律制裁。汉哀帝时期,傅太后多有不法,执金吾毋将隆“奏言贾贱,请更平直”(《汉书·毋将隆传》)。哀帝为其争辩道:“隆为九卿,既无以匡朝廷之不逮,而反奏请与永信宫争贵贱之贾,程奏显言,众莫不闻。举措不由义理,争求之名自此始,无以示白僚,伤化失俗。”(《汉书·毋将隆传》)两晋时期,门阀政治盛行,李熹纠举县令刘友、尚书山涛、中山王司马睦,晋武帝赞李熹“邦之司直”,惩戒刘友,但为山涛、司马睦解脱到“友为之”“缪惑朝士”。宋朝对不法官员姑息成风,宋神宗时,“武臣犯脏,经赦叙复后,更立年考升迁”(《宋史·刑法志》)。哲宗制定了命官犯罪不死、不杖、不黥的“三免法”。宋徽宗时期,蔡京、王黼等人穷奢极欲、变法乱制,徽宗“虽知悔悟,稍诛奸恶,而谋国匪人,终亦未知如何矣”(《宋史·刑法志》)。有明一朝,宦官与权臣王振、严嵩、刘瑾等卖官鬻爵、贪赃枉法、侵吞军饷,却逍遥法外。依附在这些权臣身边的贪官污吏同样是不可胜数。纵观两千多年的历史,察举百官、整顿吏治、弹劾不法的初衷从来没有不打折扣的实现过,以言代法、以权压法、徇私枉法之流弊历朝历代都不乏其人。因而,其作用虽为共识,其效能之积弊也始终存在。

  新时代监察立法,以史为鉴,不断增强监察法律的权威性、公正性、合理性,积极克服上述问题。首先,加强党对《监察法》制定和实施的领导。坚持党对《监察法》制定和实施中的领导地位,实现党的领导、依法治国、人民当家做主的有机统一,不仅可以使《监察法》的制定和实施及时将党的意志和主张上升为法律,更好反映人民诉求、维护人民利益、服务国家需要,还可以充分汲取十八大以来党从严治党、反腐倡廉的实践经验,使立法更加科学合理。其次,确保法律的权威性。国家监察工作“严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳;在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益;权责对等,严格监督;惩戒与教育相结合,宽严相济”(13)。任何个人不得凌驾于法律之上,法律的实施不受任何个人和团体干涉,切实做到有法必依、执法必严、违法必究。最后,增强法律的公正性。权大于法、以言代法是古代监察法的突出问题。增强《监察法》实施中的公开化、透明化,广泛接受社会监督、舆论监督,确保法律的公正性、权威性不受个人或集体的利益、意志影响和左右。党的领导、监察法律的权威性和公正性的增强,都在最大程度上减少甚至克服了古代监察法律因人治色彩而存在的诸多问题,以监察法律的有效性增强了监察制度的有效性。

  三、新时代监察思想对古代监察思想的扬弃

  监察思想影响监察制度的属性、目的、原则,进而影响其最终效用。中国古代监察制度根本目的是巩固王权、维护封建统治,具有浓厚的封建性。新时代监察制度以维护人民利益、保障人民权利为要旨,彻底摒弃了封建思想。然而,古代监察思想或理论对纠察百官以澄清吏治、减少腐败的重视,对异体监督思想的提出与实践,在新时代监察制度构建过程中仍然有重要的借鉴意义。

  (一)彻底摒弃专制主义,确保监察制度的民主性

  在“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”的专制主义影响下,春秋战国时期的监察制度根本目的在于巩固王权。《非儒下》曰:“君有过则谏,此为人臣之道也。”(《墨子·非儒下》)《臣道》言:“逆命而利君谓之忠。”(《管子·臣道》)秦始皇建立了“事在四方,要在中央,圣人执要,四方来效”的中央集权,其设立监察制度的核心目的在于,通过纠察百官,使“职臣尊分,各知所行,事无嫌疑……尊卑贵贱,不逾次行。奸邪不容,皆务贞良”(《史记·秦始皇本纪》),不仅实现“天下之事无小大皆取决于上”(《史记·秦始皇本纪》)的集权目的,还能外攘四夷。自始皇以降,各朝皇帝都重视通过纠举不法、察劾百官以维护自身权力。汉宣帝曾言:“庶民所以安其田里而亡叹息仇恨之心者,政平讼理也。与我共此者,其为良二千石乎。”(《汉书·循吏传》)《职官志二》载曰:“都御史职专纠劾百司,辩明冤枉,提督各道,为天子耳目风纪之司。”(《明史·职官志二》)由此可见,在朕即国家、天子为民父母的中国古代,监察思想有着深刻的封建性,皆在维护封建统治。这在深层次上决定了古代监察制度以王权权巩固为目的,而不是以维护国家或民众利益为宗旨,以封建君主喜好为取舍,难以做到贪与廉的客观评判,以封建君主的意志为准绳,而无法做到有法必依。因而,专制主义作为古代监察制度难以逃脱的宿命,贯穿于各个环节,注定了监察效能的低下。

  新时代监察思想奠立在人民民主思想之上,始终坚持以人民为中心,彻底摒弃了监察制度中的专制主义,因而也在根源上消除了监察效能低下的成因。其一,以为人民服务为根本目的。新时代一切监察工作都是为了维护人民群众的利益。正如习近平总书记所强调:“强化党内监督是为了保证党立党为公、执政为民,强化国家监察是为了保证国家机器依法履职、秉公用权,强化群众监督是为了保证权力来自人民、服务人民。”(14)各级监察委员会由各级人民代表大会产生,对各级人民代表大会及其常委会负责,并接受其监督,并及时将人民群众的利益诉求上升为法律,最大程度确保和实现人民群众的利益。其二,以马克思主义尤其是马克思主义中国化最新成果为指导。新时代监察制度构建和实施过程中,始终坚持“以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。”(15)习近平新时代中国特色社会主义思想是马克思主义中国化最新成果,是新时代监察工作的指导思想。习近平总书记在一系列讲话中,“深刻阐释了深化国家监察体制改革的重大意义,根本目的、总体目标和主要任务”(16),深刻回答了监察体制“为什么改、为谁改、怎么改”(17)等重大理论和实践问题,是新时代监察制度改革的理论武器。习近平总书记关于监察制度的论述反映了时代诉求、体现了人民利益、汲取了合理建议,既可以确保监察工作始终沿着民族复兴、国家强盛、人民幸福的正确方向前进,也可以确保监察工作程序正确、执法严谨、适用恰当,从而增强制度的权威性、合理性、有效性。

  (二)辩证看待纠察百官思想,增强监察制度的规范性

  中国古代重视对百官的监察。春秋战国时期,法家对百官监察的重要性、必然性及其方法已有明确论述。韩非阐述了监察百官的重要性,“不谨其闭,不固其门,虎乃将生。不慎其事,不掩其情,贼乃将生”(《韩非子·定法》),“明主治吏不治民”(《韩非子·外储说右下》),并提出了纠察百官的“七术”。李悝提出了“五察”法,商鞅还指出,官吏之治,应以人主释法“别其势,难其道”。秦汉时期,这些思想在政治实践的基础上进一步发展。晁错指出,“知所以临制臣下而治其众”的“术数”,是使百官“莫不从制”的关键。隋唐时期,进一步认识到了监察百官的重要性。唐太宗认为:“御史执宪,纲纪是司。”(18)在纠察方法上也逐步形成了“德”“法”兼用的思想。宋朝时期,在“异论相搅”“各不敢为非”思想的影响下,对纠察百官更加重视,认为“君者,元首也。执政者,股肱心膂也。谏官、御史、侍从论思者,耳目也”(19)。明清时期,中央集权强化,对百官的监察随之强化。明太祖曾言:“国家立三大府,中书总政事,都督掌军旅,御史掌纠察,朝廷纲纪尽系于此,而台察之任尤清要。”(《明史·职官二》)顺治帝认为:“国家纪纲,首重廉吏。”(《清史稿·世祖二》)这种思想对监察制度的发展,进而对维护封建政权、保障其朝纲法纪都起到了重要作用。但在王权专制思想影响下,纠察的作用主要是充当封建王权的“股肱心膂”“耳目之司”,纠察的策略是“异论相搅”实现“各不敢为非”,纠察的目的是以“治臣下”实现“治其众”。为帝王计而不是为百姓计的目的决定了纠察的标准是以忠于上、服从于上为善,而不是以秉公为民为善;无论是“治臣下”,还是“治其众”,都旨在使之恭顺,而不是保障其权益。因而,从整体上而言,以古代纠察百官思想为指导,所建立起来的监察制度,根子上就埋藏着效能低下的诱因。

  新时代监察思想积极借鉴了古代纠察百官的思想,但以习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是以习近平总书记关于监察工作的相关论述为指导,坚持以人民为中心,秉持依法治国,其出发点和落脚点都旨在保障人民基本权益,这就在思想层面,极力克服了造成古代监察制度效能低下的深层诱因。具体而言,一是树立依法监察的理念。古代监察制度诸多弊端的根源在于监察思想的人治色彩,有人治就会有情感偏好、利益交错、是非难断。新时代监察制度坚持依法治国,以法制化、透明化、公开化矫正古代监察制度中的人治之弊。习近平总书记不仅要求,“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘双规’措施”(20),还进一步强调,“要制定同监察法配套的法律法规,将监察法中原则性、概括性的规定具体化,形成系统完备、科学规范、运行有效的法规体系”(21)。在这一思想指导下,制定和实施了《监察法》,配套法律体系也逐步得以确立,监察工作的所有环节都被纳入了法律框架内。因而,新时代监察制度的指导思想始终贯穿着依法治国、依法监察的理念和准则,尽力减少甚至避免了古代监察思想中的人治色彩。二是秉持依规监察的准则。新时代监察工作积极推动各个环节、各个程序、各个层面具体化、程序化、制度化,最大程度上克服古代监察思想所引发的主观性、模糊性、随意性等问题。要整合规范纪检监察工作流程,强化内部权力运行的监督制约;健全统一决策、一体运行的执纪执法工作机制,把适用纪律和适用法律结合起来;推动纪检监察工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,带动整个纪检监察系统提高履职质量。深化国家监察体制改革这一思想也是新时代监察制度的基本指导思想,力求以规范化确保监察工作的高效、权威、可行。

  (三)合理汲取异体监督理论,提升监察制度协调性

  异体监督是中国古代监察思想的重大创新。春秋战国时期,法家在重视督责之术的同时,也形成了异体监督的思想。商鞅提出:“吏虽众,事同体一也。夫事同体一者,相监不可。”“上与吏也,事合而利异。”“利异而害不同者,先王之所以为端也。”(《商君书·禁使》)这一思想把握住了都察百官的重要环节,是中国古代监察制度不断发展的思想前提。秦汉时期设立御史大夫,纠察百官,是异体监督思想在政治实践中的应用。魏晋南北朝时期,一方面御史台逐渐走向独立,一方面三省制度逐步形成。及至隋唐时期,中书省负责拟诏令、门下省职掌封驳、尚书省负责落实的三省六部制更加成熟。制度的变迁与成熟同样是上述思想的贯彻运用。唐太宗对此有明确说明。他指出:“国家本置中书、门下以相检察……人心所见,互有不同,务求至当,舍己从人,亦复何伤!”(22)宋朝基于分权制衡的政治实践,形成了“且要异论相搅,即各不敢为非”(23)的思想。这既是对台鉴官员重视,也是异体监督思想的表达。明宣宗“朝廷设风宪,所以重耳目之寄”的圣谕亦体现了这一思想。异体监督的本质旨在通过决策权、执行权、监督权分开,使之相互制约、相互监督,以促进减少权力腐败。这一思想是支配古代监察制度的核心思想,也是封建专制下监察制度发挥一定积极作用的重要成因。然而,这一思想有着根深蒂固的缺陷。异体监督在本质上是以一些官员来制约另一些官员、一种权力机构来监督另一种权力机构,但由于这些监督缺少法制化、规范化和程序化,导致了相互倾轧、瞻前顾后、明哲自保,使是非、曲折、善恶相混淆。每当帝王年幼或者暗弱,宦官当朝或者后宫干政屡见不鲜,在此背景下,监察官员更是成了打击异己、派别之争、宫中内斗的工具,历史上一心为民、为公、为国却含冤而死者大有人在。

  新时代监察制度一方面积极借鉴了异体监督思想,另一方面也通过多种途径克服了上述弊端。一是加强监督机构的监督。宪法对“国家行政机关、监察机关、司法机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”(24)的规定,既体现了行政权与监察权异体监督的制度性安排,也通过监察权、司法权、检察权的分工,增强了监督力量之间的相互监督与制约。古代异体监督思想,一方面由于以相权为主体的行政权力过于强大,以及行政权与监察权存在的千丝万缕的利益关系,难以在政治实践中被实施,另一方面台鉴官员往往由于特定时代需要,身兼行政、军事、经济等事务,在此情形下,异体监督思想流于形式。各级监察委员会是行使监察职能的专责机关,依法行使监察权力,不受行政机关、社会团体和个人的干预。实行监察官制度,从思想素质、业务能力方面严格选拔。这些都有助于异体监督思想的贯彻落实。二是增强监察机关、纪检机关、司法机关、检察机关的统一性。新时代监察制度在加强异体监督同时,更加注重监督力量的统一性。一方面监察机关、纪检机关、司法机关、检察机关都在党的统一领导下行使公权力,都为人民用权,对人民负责,受人民监督。另一方面,“监察机关办理违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、监察机关、执法部门相互配合、相互制约”(25)。在职责和程序上相互支持、相互衔接、有机统一。这就实现了对异体监督思想的取其精华、去其糟粕,从整体上提升了监察制度的效用。

  党的十八大以来,构建了分工明确、相互制约、有机协调的惩治腐败、澄清吏治的公权力监督体系。探讨新时代监察制度对中国古代监察制度效能提升的原因及途径,不仅可以梳理监察制度形成与发展的历史经验,古为今用,也可以探讨古代监察制度效能低下的原委。以史为鉴,还可以明确新时代监察制度对深入开展反腐败工作、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义和历史影响。因而,更好的认识和把握新时代监察制度与中国古代监察制度的联系与区别,扬长避短,革故鼎新,对做好新时代监察工作有重要意义。

  注释:

  ①《习近平谈治国理政》,北京:外文出版社,2014年,第390页。

  ②贾玉英:《中国古代监察制度发展史》,北京:人民出版社,2004年,第375页。

  ③吕坤:《吕坤全集》卷1《守巡道之职》,北京:中华书局,2008年,第93页。

  ④《中华人民共和国宪法》,北京:法律出版社,2018年,第3页。

  ⑤《中华人民共和国宪法》,北京:法律出版社,2018年,第3页。

  ⑥参见《国朝典汇》卷39,北京:北京大学出版社,1993年,第3134-3187页。

  ⑦《宋会要辑稿·刑法》上,开封:河南大学出版社,2011年,第194页。

  ⑧《宋会要辑稿·刑法》上,开封:河南大学出版社,2011年,第202页。

  ⑨《中华人民共和国监察法》,北京:法律出版社,2018年,第6页。

  ⑩《中华人民共和国监察法》,北京:法律出版社,2018年,第8页。

  (11)《中华人民共和国监察法》,北京:法律出版社,2018年,第34页。

  (12)张晋藩:《中国古代监察法制史》,南京:江苏人民出版社,2017年,第114页。

  (13)《中华人民共和国监察法》,北京:法律出版社,2018年,第5页。

  (14)《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年,第169页。

  (15)《中华人民共和国监察法》,北京:法律出版社,2018年,第4页。

  (16)《〈中华人民共和国监察法〉释义》,北京:中国方正出版社,第59页。

  (17)《〈中华人民共和国监察法〉释义》,北京:中国方正出版社,第59页。

  (18)董诰等纂修:《全唐文》卷29,北京:中华书局,1983年,第75页。

  (19)吕祖谦编纂:《宋文鉴·论辩邪正》,北京:中华书局,1992年,第124页。

  (20)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,北京:人民出版社,2017年,第54页。

  (21)《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》,北京:人民出版社,2017年,第54页。

  (22)《资治通鉴》卷192《唐太宗贞观元间》,北京:中华书局,1956年,第6154页。

  (23)《续资治通鉴长编》第9册卷213,北京:中华书局,2004年,第5169页。

  (24)《中华人民共和国宪法》,北京:人民出版社,2018年,第8页。

  (25)《中华人民共和国监察法》,北京:法律出版社,2018年,第4页。

作者简介

姓名:程美东 张伟 工作单位:北京大学马克思主义学院

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