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马 岭:监察委员会如何纳入《宪法》的“国家机构”体制
2017年11月14日 13:29 来源:《财经法学》2017年第6期 作者:马 岭 字号

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  【中文摘要】关于如何在《宪法》的“国家机构”中增设“监察委员会”,本文提出五种方案:一是增设“监察委员会”一节,放在司法机关之后;二是在第七节“人民法院和人民检察院”中增加若干条文对其做出规定;三是增加“监察委员会”一节并把司法机关的位置提前到地方机关之前(也在“监察委员会”之前);四是将“国家机构”一章拆分为“中央机关”和“地方机关”两章,分别在其中增加“监察委员会”一节并适当调整各节的顺序;五是将“国家机构”一章按权力性质分为权力机关、国家元首、行政机关、军事机关、审判机关、检察机关、监察机关、民族自治地方的自治机关、特别行政区机关九节。

  【中文关键字】监察委员会;国家机构;章节;司法机关和行政机关;中央机关和地方机关

  【英文摘要】关于如何在《宪法》的“国家机构”中增设“监察委员会”,本文提出五种方案:一是增设“监察委员会”一节,放在司法机关之后;二是在第七节“人民法院和人民检察院”中增加若干条文对其做出规定;三是增加“监察委员会”一节并把司法机关的位置提前到地方机关之前(也在“监察委员会”之前);四是将“国家机构”一章拆分为“中央机关”和“地方机关”两章,分别在其中增加“监察委员会”一节并适当调整各节的顺序;五是将“国家机构”一章按权力性质分为权力机关、国家元首、行政机关、军事机关、审判机关、检察机关、监察机关、民族自治地方的自治机关、特别行政区机关九节。

  【全文】

  2016年12月25日第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会的决定,“监察委员会对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责,并接受监督。”[1]监察委员会既然与人民政府、人民法院、人民检察院一样,由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督,就意味着监察委员会的地位与“一府两院”平行,这涉及到人民代表大会制度内部新元素的增加以及相应关系的调整。目前监察委员会虽只是在三地试点,但在2018年可能全面铺开,[2]因而修宪议程不可避免地提上议事日程——在宪法有关章节及其条文中增加监察委员会的有关内容。

  那么,监察委员会该如何进入宪法?除了要将监察委员会纳入宪法“总纲”关于我国政体的条文规范、[3]并对国家机构中的有关条文做出相应修正外,[4]还应在“国家机构”一章中增加“监察委员会”一节,专门对监察委员会的性质、地位、组成、任期、体制等问题做出规定。如果说将监察委员会纳入宪法“总纲”关于政体的条文,是监察委员会合宪性的前提、是政体的框架性构建,那么将监察委员会作为专节设置在“国家机构”中,则是政体建制的具体化,是大框架下相对详细的规定(更详细的规定应在《监察委员会组织法》中),是监察委员会得以“运作”起来的更直接的宪法依据。因此监察委员会如何纳入“国家机构”并与之融合协调,以及相关的具体规范是否科学、合理,是否符合民主法治的基本精神和中国国情,是否与人民代表大会制度契合等等问题,就成为监察制度改革成败的重要环节——不仅关系到监察委员会自身的有效运转、其作用的正常发挥,而且关系到国家政体(人民代表大会制度)的健康发展和体系完善。

  如果在“国家机构”中增加“监察委员会”的相关内容,那么“监察委员会”该如何纳入其章节体系呢?这是一个需要仔细研究的问题。以下是笔者设想的五种方案,各有利弊,仅供参考。

  一、“监察委员会”作为专节纳入“国家机构”一章中

  即在现有的“国家机构”一章中增设一节“监察委员会”,将该章现有的七节变成八节,但这一节放在哪里,怎么插入,还值得认真推敲。

  有学者提出新增设的“监察委员会”一节可以放在第四节“中央军事委员会”之后,作为第五节出现,[5]这样各节的顺序依次为,第一节“全国人民代表大会”、第二节“中华人民共和国主席”、第三节“国务院”、第四节“中央军事委员会”、第五节“国家监察委员会”、第六节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”、第七节“民族自治地方的自治机关”、第八节“人民法院和人民检察院”;地方各级监察委员会的设置则加在第六节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”中。[6]这样安排的好处是,现有结构保持了基本稳定,比较容易被大家接受。

  但这一方案也有问题,即把监察委员会放在法院和检察院前是否合适?笔者认为,法院和检察院应在前,监察委员会应在后,因为司法权无疑是比监察权更重要的国家权力。在现代法治国家中,立法权、行政权、司法权是国家权力的基本框架,各国可以根据本国国情和现实需要在此基础上另设其它机构(如宪法法院等),但这三个机构是缺一不可的,当代各国宪法几乎无一例外地规定有立法权、行政权、司法权的设置。如在民主共和制国家中,法国宪法关于国家权力的各章,分别为共和国总统(第二章)、政府(第三章)、议会(第四章)、议会和政府的关系(第五章)、国际条约和协定(第六章)、宪法委员会(第七章)、司法机关(第八章);意大利宪法第二编“共和国机构”中的前四章依次为议会、总统、政府、司法。即便是在君主立宪制国家中,也大同小异,如挪威王国宪法共有五章,分别是政体和宗教,行政权、国王和王室,公民资格和立法权,司法权,一般规定;西班牙王国宪法关于中央权力的配置安排在第三、四、五、六章,分别是国会、政府和行政部门、国会和政府的关系、司法权。我国宪法的权力结构也基本如此,如1954年宪法、1978年宪法和1982年宪法在“国家机构”一章中都有“人民法院和人民检察院”一节,即便是国家法制遭到严重践踏的1975年宪法,也仍然保留了“审判机关和检察机关”一节,只是在有关具体条文中废除了检察机关的功能。[7]

  相形之下,大多数国家在国家机构中虽多有监察机关的设置,但一般没有设在政体层面(不一定纳入宪法),而是作为二级机关设置在议会之下,如在芬兰、丹麦、挪威、立陶宛等国的议会中设有“监察专员”;[8]或设在政府之中,如在新加坡和我国香港地区,在政府内设有反贪局、廉政公署,美国的监察长制度也是将监察长纳入总统领导之下。[9]当然,大多数国家的宪法没有将监察机关上升到国家政体的高度,并不意味着我们也必须墨守这一成规,孙中山先生的五权宪法思想就把监察权与立法权、行政权、司法权、考试权并列,是结合中国国情所做的一种创造性尝试。[10]

  但在五权的排序上,司法权仍是排在监察权之前的,如在1924年的《国民政府建国大纲》中,其第19条规定:“在宪政开始时期,中央政府当完成设立五院,以试行五权之治。其序列如下:曰行政院;曰立法院;曰司法院;曰考试院;曰监察院”;1936年5月5日国民政府公布的《五五宪草》中,五院的顺序依次是行政院、立法院、司法院、考试院、监察院;在1947年的《中华民国宪法》中,五权的顺序依次也是行政、立法、司法、考试、监察。中华人民共和国建国初期设置的“人民监察委员会”也是在政务院之下、“政治法律委员会”之后,1949年中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》第18条规定:“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会……”。

  因此,不论从权力的性质、地位的理论视角来看,还是从各种宪法文本的排序上看,监察机关都应排在司法机关之后。

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