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李 林:科学定义“党内法规”概念的几个问题
2017年10月12日 10:06 来源:《东方法学》2017年第4期 作者:李 林 字号

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  【中文摘要】“党内法规”是我国党建理论、政治学和法学等学科高度关注的一个新概念,也是全面从严治党理论体系的一个关键词。研究党内法规概念,夯实党内法规体系建设的理论基础,应当运用政治学、法学和形式逻辑等学科方法,深入分析并回答这个概念中关于“法规”、邻近属概念、“规矩”、“党内”、狭义和广义等关键问题,从而对“党内法规”给出既区别于国家法律又不同于党的纪律、党的规矩等概念的学科合理定义。

  【中文关键字】党内法规;国家法律;邻近属概念;依规治党;依法治国

  【全文】

  常识告诉我们,哲学社会科学深入研究和理论创新的一个重要切入点,是从基本概念开始。概念是人类思维的基本形式,反映了客观事物(认识对象)的一般的、本质的特征。按照一定规则,把事物的本质特征或者概念的内涵和外延简明扼要地表达描述出来,通常就成为定义。[1]法学尤其是规范法学的研究,应当特别重视概念问题,深入研究法学概念(定义)的科学性、规范性、严谨性和周延性,并把它作为整个法学理论立论的基础和法学学科建设的前提。“党内法规”作为全面从严治党理论体系中国特色社会主义法治体系一个新生的核心概念,已经得到中国共产党文件的正式确认和普遍使用,也得到党建理论界、政治学界和法学界等的广泛关注和基本认同。与此同时,“党内法规”作为我国政治生活中的一个热词,作为一个学术研究不可回避的重要名词术语和概念事实,在从严治党、制度建党、依规治党和依法治国、依法治权、建设中国特色社会主义法治体系等方面,愈来愈显示出它的既存性、重要性和影响力。然而,从法学学科角度,用科学严谨的法学思维和规范法学的研究方法来看,如何定义“党内法规”这个概念,还有进一步深入研究的必要。

  何谓“党内法规”?《中国共产党党内法规制定条例》把“党内法规”定义为:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”这是中共中央以党内立法的规范性文件形式作出的正式统一的表述,有关学者对党内法规的概念,也有多种研究和不同表述,在此不逐一介绍。[2]在法学、政治学以及汉语的语境下,如何科学界定“党内法规”,大致有以下问题需要进一步探讨和回答。

  一、关于党内法规的主词——“法规”

  从汉语语法的构词学方法来看,“党内法规”是一个“偏正结构”的词语,修饰词是“党内”,被修饰的主词是“法规”。为什么中国共产党制定和发布的诸多具有法的规范性特征的文件,要称为党内“法规”,而不是“党的规矩”(简称“党规”)、不是“党的纪律”(简称“党纪”)、不是“党内律法”(简称“党法”)等等,以便于从名词概念上科学地与国法区别开来。从历史渊源来看,尽管1938年10月,毛泽东同志在党的六届六中全会所作的政治报告上指出:鉴于张国焘严重破坏党内纪律的行为,为使党内关系走上正轨,除了重申个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央四项最重要的纪律外,“还须制定一种较为详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动”。[3]在这次会议上,刘少奇就起草关于中央委员会工作规则与纪律、各级党部工作与纪律、各级党委暂行组织机构3个决定作了《党规党法的报告》,这是党的领导人第一次使用“党规党法”的名称。但是,当时的中国共产党是领导人民进行新民主主义革命的政党,其中心任务是通过武装斗争夺取国家政权,除了革命根据地政权制定的某些地方性、局部性、革命性的法律法规外,我们党既没有“国法”,也没有“国法”制定权。因此,当时的“党内法规”尤其是党章等基本党内法规,既是我们党加强党建工作的重要制度保障,也是我们党领导人民进行革命的根本遵循。它们既有革命党规范的属性也有革命政权法规的功能,与今天中国共产党已经成为领导全国政权的执政党制定的“党内法规”和党领导的国家立法机关制定的“国家法律”都不相同,不宜把毛泽东当时讲的“党内法规”与今天使用的“党内法规”概念简单等同、混淆起来。从国法意义上看,中国特色社会主义法律体系大致分为宪法、基本法律、法律、行政法规、地方性法规等不同名称和不同层级,无论是行政法规还是地方性法规,它们(法规)在我国法律体系中都处于比较低的层级(位阶),用“党内法规”这一立法名词来涵盖和表达党章、准则、条例、规则等规范性文件,在法治思维和法治方式看来,显然有“矮化”党内法规地位或者“限缩”党内法规内涵之嫌。从党法意义上看,党章是党的根本法,是中国共产党立党、治党、管党、建党的总章程,相当于党内“宪法”的位阶,在党内具有最高地位、最高权威和最大效力。然而在国家层面甚至国际层面的法学话语体系中,尤其是对应于英文表述时,处于党内法规最高的“第一位阶”的“党章”被归属于“第三位阶”的党内“法规”范畴,[4]以至于出现“三代同堂”(党章=宪法;准则、条例=法律;规则=法规)、辈分混乱、位阶不清的局面。这种用法,在法理上不利于我们党规范体系的理论化、科学化建构,在实践中不利于在依规治党和依法治国相统一的理念下保持党内规则体系与国家法律体系的区分、平衡和衔接。

  与此相关的另一个基本问题,是党内之“法规”能否解释为“法律和法规”的简称?答案是否定的。笔者认为,把党内之“法规”解释为“法律和法规”,既不符合我国《立法法》的规范用法,也与有关重要文件和领导讲话的用法相左。例如,《立法法》2条明确规定:“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止,适用本法。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)的表述是:“完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”习近平总书记在《加快建设社会主义法治国家》一文中提出:全面推进依法治国“要坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律、行政法规、地方性法规体系”;明确要求“党员不仅要严格遵守法律法规,而且要严格遵守党章等党规。”[5]由此可见,法律和法规是两个不同的概念,其中的“法规”就是一个由国家立法正式确认并约定俗成的名词,而不是“法律和法规”这两个概念名词合起来的简称。如果有人硬要望文生义地把党的“法规”解释为“法律和法规”的简称,那么,在理论上和实践中就难以区分、解释并回答什么是“党内法律”、什么是“党内法规”等问题。

  二、关于党内法规的邻近属概念

  形式逻辑的定义规则要求我们,下定义就是用简短明确的语句揭示概念所反映的对象的特点或本质,用公式来表示就是:被定义概念=种差+邻近属概念。这里的“邻近属概念”是指包含了一个概念全部外延的与该概念最相近的概念;“种差”则是指同一邻近属概念下的种概念之间的本质差别。那么,“党内法规”这个定义的邻近属概念是什么?根据《中国共产党党内法规制定条例》的定义:“党内法规是……党内规章制度的总称”,在这里,“党内规章制度”成为党内法规的邻近属概念;另一个十分重要的党内法规——《中国共产党纪律处分条例》规定:“党的纪律是……行为规则”,“党章是……总规矩”,在这里,“行为规则”或者“规矩”成为“党的纪律”的邻近属概念。在有关党内法规或者重要文件、领导人讲话中的其他表述还有:“党章是党的根本大法”,“党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据”,等等。这些定义方法或许无可厚非,但根据形式逻辑下定义对于邻近属概念的基本要求,似乎又有商榷完善和统一使用党内法规之邻近属概念的必要。从政治学的“政理”来看,党内法规的邻近属概念到底是“规章制度”、“行为规则”还是“纪律”或“规矩”,有关党内立法应当作出统一规定。从法学的“法理”来看,法理学通常把定义“法”、“法律”等概念的邻近属概念确定为“行为规范”或“行为规则”,例如“法是……行为规范”,“法律是……行为规则”,“民法是调整……关系的法律规范”,而“法律规范是……社会规范(或社会行为准则)”,等等。无论从“政理”还是从“法理”来考察,采用“规章制度”作为党内法规的邻近属概念都不太准确规范。

  如果用法治思维和法学方式来定义“党内法规”,应当用“规矩”或者“规则”等作为其邻近属概念。换言之,从“政理”和“法理”相统一的角度来看,我们很难说“法律是……国家规章制度的总称”。因为在法治社会中,法律与制度往往是难分彼此的,许多法律就是制度,而制度就是法律;法律与制度往往是浑然一体的,统称为“法律制度”,如“民事法律制度”、“经济法律制度”等;“法律化”往往意味着“制度化”,“变法”往往就是制度改革(或者变革)。国务院新闻办公室发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书明确解释:全国人大及其常委会制定的法律,确立了国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设各个方面重要的基本的法律制度,构成了中国特色社会主义法律体系的主干,也为行政法规、地方性法规的制定提供了重要依据。行政法规在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是将法律规定的相关制度具体化,是对法律的细化和补充。可见,法律法规与国家制度往往难解难分,法律法规通常规定了各种国家制度,是制度的法律化;而国家各种制度通常体现在法律法规之中,是法律的制度化,两者相互依存、辩证统一。因此,用“制度”作为“法律、法规”的邻近属概念,非但不能表明法律与制度的种属关系,而且还有“同义反复”之虞。规章制度是“制度”的一种类型或一个子概念,既然“制度”不宜作为“邻近属概念”,那么把“规章制度”作为定义“党内法规”的邻近属概念,当然也是不合适的。

  况且,在国家法律层面,有一些法律法规的要求并不表现为严格的国家制度形式,而是以习惯法、惯例、习俗、理念、原则、精神等存在;在党规党法层面,“党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例”等不成文的规矩,也不一定是严格的党内规章制度,但这些“规矩”在管党治党方面却发挥着不可或缺的重要作用。可见,把“制度”或者“规章制度”作为界定“党内法规”的邻近属概念,在理论与实践、内涵与外延等方面是不够严谨科学的。

  还有一个需要讨论的深层次问题,就是国家法律和党内法规的核心功能是什么?一般来讲,国家法律的核心功能是调整社会关系、规范社会行为。例如,违反某某法律的规定,本质上是某社会行为侵害(危害)了某某社会关系。因此,国家法律要惩罚这种违法犯罪行为,故此国家法律是……一种非常重要的社会行为规范。把法律归结为行为规范,这是法学理论从基本功能和运行方式来理解和界定国家法律法规概念的常规性做法,也是国内外法学界公认的基本方法。然而,我们党有权主体制定的党内法规,它们到底是一种行为规范(规矩),还是一种规章制度?这两者是有明显区别的。在当代国家,规范、规矩、规则等概念是以约束、调控、规范社会行为为对象的,它不支配人们的精神和思想,所以,没有行为就没有规范、规矩、规则的用武之地。但在当代社会,制度不仅要管束人的行为活动,还要决定人的社会存在,引导人的价值追求,培养人的道德情操,支配人的宗教信仰,教化人的精神品格,改造人的思想观念,左右人的社会关系,掌控主流意识形态,等等,一切统治、管理和治理需要的经常性体制性安排,都可称之为“制度”。一切统治、管理和治理需要涉足的对象或客体,无论是行为活动,还是思想精神,都可能纳入“制度”的调控范围之内。简言之,规范只适用于人们的行为,而制度不仅调控人们的行为,而且可以影响人们的思想。鉴于规范与制度的一般区分,笔者认为应当把“党内法规”的定义归结到“法言法语”上,统一用“行为规矩”或“行为规范”作为党内法规的“邻近属概念”,把其界定为:“党内法规是由……制定的……党内行为规矩(规范)的总称”。这样表述,更为科学合理,更符合法学和形式逻辑关于下定义的基本要求。

  三、把“规矩”作为定义党内法规的邻近属概念

  “欲知平直,则必准绳;欲知方圆,则必规矩。”没有规矩,不成其为方圆。我国古人常常把“规矩”形象地比喻做“法”,认为法者,准绳也,规矩也,尺度也,斗斛也。规矩往往与法度、法律相同甚至同义。习近平总书记高度重视并经常强调“规矩”的重要性。在党的十八届四中全会第二次全体会议的讲话中,习近平总书记从治国理政的战略高度指出:“治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩”。[6]在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话中,习近平总书记根据全面从严治党的战略任务强调指出:“党的团结统一靠什么来保证?要靠共同的理想信念,靠严密的组织体系,靠全党同志的高度自觉,还要靠严明的纪律和规矩”。因为“没有规矩不成其为政党,更不成其为马克思主义政党……我们党的党内规矩是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规范和规则。党的规矩总的包括什么呢?其一,党章是全党必须遵循的总章程,也是总规矩。其二,党的纪律是刚性约束,政治纪律更是全党在政治方向、政治立场、政治言论、政治行动方面必须遵守的刚性约束。其三,国家法律是党员、干部必须遵守的规矩,法律是党领导人民制定的,全党必须模范执行。其四,党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例。”[7]为什么说党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例也是十分重要的党内规矩呢?这是因为,对我们这么一个大党来讲,不仅要靠党章和纪律,还得靠党的优良传统和工作惯例。这些规矩看着没有白纸黑字的规定,但都是一种传统、一种范式、一种要求。党内很多规矩是我们党在长期实践中形成的优良传统和工作惯例,经过实践检验,约定俗成、行之有效,反映了我们党对一些问题的深刻思考和科学总结,需要全党长期坚持并自觉遵循。

  由上可见,“党的规矩”不仅包括党章、党纪、党内法规、国家法律,而且还包括党内不成文的优良传统和工作惯例,是一个内涵丰富、外延明确的概念。“党的规矩”概念包含了“党内法规”,但党内法规不能取代党的规矩。在逻辑关系上,党的规矩是个大概念,它包括党内法规,党内法规从属于党的规矩;党内法规是由特定主体制定的具有明确性、规范性、统一性、强制性、成文性制度特征的党的规矩,是党的规矩的重要组成部分。在法治思维和法治方式下,法学界本来更认可并习惯于使用“规范”或“行为规范”作为法律法规的邻近属概念,因此,可把法学领域的“规范”或“行为规范”定义原理,借用于定义“党内法规”,但习近平总书记已对“规矩”作出相较于“纪律”、“规范”、“规则”、“法规”等名词概念更加清晰明确的解释和描述,鉴于“党内法规”已纳入“中国特色社会主义法治体系”进而具有了概念的原创性和中国特色,鉴于在中国语境下“规矩”一词可以生动完整地表达“规范”等词的含义,故把“规矩”作为定义党内法规的邻近属概念似乎更为妥贴合适。

  四、党的法规的“党内”和“党外”

  在汉语中,许多词语的表述和运用都存在对应关系,例如,好坏、上下、高低、大小、多少、内外、左右、前后,等等,无论是直接指出这种对应关系,如国内国外、体制内体制外、省内省外、校内校外、党内党外,还是隐喻某种对应关系的存在,如当我们讲国外敌对势力敌对分子时,隐喻还有国内敌对势力敌对分子;当我们讲“体制内人员”时,隐喻还有体制外人员;当我们讲“党内民主”时,隐喻还有人民民主、社会民主等党外民主。那么,当我们使用“党内法规”这个概念时,是否意味着还存在“党外法规”?如果存在“,党外法规”指的是什么?如果不存在,为什么要称之为“党内法规”而不是“党的法规”?

  我们注意到,纪律和规矩同样是我们党非常重要的行为规范,但对于“纪律”,我们党称之为“党的纪律”而不是“党内纪律”,并用“党的纪律”这个称谓区别于立法机关、行政机关、司法机关、人民军队等的纪律,同时不同于民主党派、社会团体、企事业单位等的内部纪律。对于“规矩”,我们党称之为“党的规矩”而不是“党内规矩”,并用“党的规矩”这个名称区别于国家机关、武装力量、社会组织、企事业单位、民间团体等的规矩。但是,对于中国共产党有关主体制定的“法规”,我们为什么要称之为“党内法规”,而不是“党的法规”。如果主要是为了与国家法律、行政法规相区别,那么称之为“党的法规”即可达到目的;如果要把“党的法规”区分为“党内”和“党外”两类法规,那么就应当在使用“党内法规”概念的同时,使用“党外法规”概念,并明确“党外法规”的内涵外延,即讲清楚哪些党的法规属于党外法规,“党外法规”与“党内法规”的划分标准、调整对象、适用范围、表现形式、制定主体、制定权限、制定程序等?如果使用“党内法规”概念主要是为了表明其制定主体、适用范围、适用对象等是在中国共产党党内,那么,执政党的“纪律”和“规矩”同样是适用于党内的,为什么可以用“党的纪律”、“党的规矩”,而我们党制定的法规不采用“党的法规”来表述。显然,如果不从“政理”和“法理”上回答和解释这些基本问题,“党内法规”概念就会缺乏立论的科学性与合理性。试想,如果在党的理论建设方面,我们采用“党的规矩”、“党的纪律”、“党的法规”来作排比式表述,简称为“党的规矩、纪律和法规”,这样使用既符合汉语惯例和党的传统,又言简意赅、清晰明确。何乐而不为?

  五、狭义和广义的党内法规概念

  党内法规概念有无狭义和广义之分,回答是肯定的。例如,对于“依规治党”之“规”的不同理解,这里的“规”是指“党内法规”,还是指“党的规矩”,由此引出了狭义和广义“党内法规”概念的问题。我们可以把《中国共产党党内法规制定条例》中关于“党内法规”的定义,理解为狭义的“党内法规”概念,因此,依规治党就是依照党内法规管党治党。例如,2016年12月习近平总书记对全国党内法规工作会议作出重要指示:“我们党要履行好执政兴国的重大历史使命、赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利、实现党和国家的长治久安,必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设。”[8]中纪委书记王岐山在《坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证》一文中指出:“国有国法,党有党规。依法治国、依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党……依规管党治党是依法治国的重要前提和政治保障。只有把党建设好,国家才能治理好。只有把党建设好,国家才能治理好。”[9]这些讲话中提到的“依规治党”之“规”,可以认为是指狭义的“党内法规”。[10]

  此外,还可以有广义的“党内法规”概念,即“依规治党”之“规”,不仅包括狭义的“党内法规”,而且包括党的纪律、党的规矩等在内。例如,习近平总书记指出:“依规治党,首先是把纪律和规矩立起来、严起来、执行起来。”[11]他强调坚持依规治党和以德治党相统一,是治党、管党、建党的重要理念和举措。两者相辅相成,相向而行,统一于全面从严治党的全过程。道德使人向善,是纪律的必要前提和基础;纪律用来纠错,是道德的坚强后盾和保障。[12]从严治党要兼具道德感召力和纪律约束力,才能达到内外兼修、标本兼治的效果。由此可见,从包含了党的纪律、党的规矩、党内法规(狭义)的意义上来理解和阐释“依规治党”之“规”,就可将党内法规作广义解释。

  为了保证“党内法规”概念的科学性、规范性、统一性和唯一性,为了使党内法规概念能够与党的纪律、党的规矩、党的制度等概念区分开来,笔者建议一般应在狭义上定义和使用“党内法规”概念。在外延方面,应当使“党内法规”与“党和国家政策”、“社会主义道德”、“国家法律法规”、“社会习俗惯例”等区分开来;在内涵方面,应当使“党内法规”与“党内道德”、“党的方针政策”、“党内决定意见”、“党的文件”、“无权主体制定的规范性文件”等区分开来;应当允许“党内法规”与党的纪律、党的规矩有一定合理而必要的交叉和重合,但党内法规不宜等同于党的纪律、党的规矩。

  基于上述分析和认识,我们可将“党内法规”(党的法规)定义为:中国共产党党内法规(党的法规),是由党的特定主体依照程序制定,体现党的意志和要求,调整党内政治、组织、权利与义务、权力与责任等重要关系,规范党组织的工作、活动和党员行为,具有明确性、规范性和强制性的行为规矩的总称。

  【作者简介】

  李林,中国社会科学院学部委员、法学研究所所长。

  【注释】

  [1]《现代汉语词典》,商务印书馆2016年出版,第419、309页。

  [2]参见李忠:《党内法规建设研究》,中国社会科学出版社2015年版,第13—14页。

  [3]《毛泽东选集》(第2卷),人民出版社1991年版,第528页。

  [4]“反对者认为,党内法规的提法不能成立。主要理由:一是政党组织不享有立法权,我国立法法没有赋予政党立法权,政党不能成为立法主体;二是法规是我国立法法规定的专门法律术语,特指行政法规和地方性法规,不包括党内法规,党内法规的提法容易与国家法律产生混淆;三是党内法规的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系,把法的适用对象区分为党内与党外,让人误以为国法之外存在党的另一套‘法规’,有‘法外有党’、‘党大于法’之嫌,建议用‘党的纪律’或‘党内规范’取代‘党内法规’。”参见前引[2],李忠书,第13页。

  [5]习近平:《加快建设社会主义法治国家》,《求是》2015年第1期。

  [6]习近平:《在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话》,2014年10月23日。

  [7]习近平:《在第十八届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话》,2015年1月13日。

  [8]习近平:《对全国党内法规工作会议做出的重要指示》,2016年12月25日。

  [9]王岐山:《坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证》,《人民日报》2014年11月3日。

  [10]党的十八大以来四年时间,按照“形成完善的党内法规体系”的要求,我们党制定、修订了66部中央党内法规,占168部现行有效中央党内法规的40%左右,出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度,为全面从严治党提供了坚实的制度保障,做到了有规可依。

  [11]习近平:《在中央政治局常委会审议巡视工作条例修订稿时的讲话》,2015年6月11日。

  [12]习近平:《在十八届中央政治局常委会第一百一十九次会议关于审议中国共产党廉政准则、党纪处分条例修订稿时的讲话》,2015年10月8日。

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